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Opposabilité des servitudes d’emplacements réservés et droit de délaissement des propriétaires des terrains.

Par Tiffen Marcel, Avocat.

Un emplacement réservé est opposable au propriétaire d’un terrain à la condition notamment d’être précisément défini dans le règlement du plan local d’urbanisme.
En contrepartie de cette servitude, le propriétaire du terrain concerné bénéficie d’une garantie : le droit de délaissement.

La création d’un emplacement réservé permet à une collectivité de grever un terrain d’une servitude d’intérêt général afin de limiter l’objet et la nature des constructions qui peuvent y être édifiées.

Par principe, toute construction est donc interdite sur les parcelles, bâties ou non, inscrites en emplacement réservé par un document d’urbanisme (CE, 29 juillet 1994, req. n°127945).

Par exception, les articles L. 433-1 et L. 433-3 du Code de l’urbanisme permettent la délivrance de permis de construire à caractère précaire sur des emplacements réservés, le bénéficiaire du permis de construire devant « enlever, sans indemnité, la construction et remettre, à ses frais, le terrain en l’état à la première demande du bénéficiaire de la réserve ».

En contrepartie de cette servitude, le propriétaire concerné par un emplacement réservé bénéficie d’un droit de délaissement, lui permettant d’exiger de la collectivité publique au bénéfice de laquelle le terrain a été réservé qu’elle procède à son acquisition, faute de quoi les limitations au droit à construire et la réserve ne sont plus opposables (CE, 20 juin 2016, req. n°386978).

En tout état de cause, un terrain ne peut se voir conférer le caractère d’un emplacement réservé que sous certaines conditions.

1.- Conditions d’opposabilité des servitudes d’emplacement réservé

1.1.- Une fixation écrite des servitudes d’emplacements réservés par le règlement du document d’urbanisme

Aux termes de l’article L. 151-8 du Code de l’urbanisme « le règlement [du PLU] fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ».

L’article L. 151-41 du même code précise que « le règlement [du PLU] peut délimiter les terrains sur lesquels sont institués des emplacements réservés (…) ».

Aussi, pour apprécier le caractère inconstructible ou non d’un terrain, la juge administratif doit vérifier qu’il est définit comme tel dans le règlement du plan local d’urbanisme :
« Cons., en premier lieu, qu’aux termes de l’article UR-13 du règlement annexé au plan d’occupation des sols de la ville (…) "sur les emplacements inscrits au plan sous la rubrique "espaces verts intérieurs à protéger", toute construction, reconstruction ou installation devra sauvegarder les espaces plantés existants ... Toute modification de l’état des propriétés concernées ne peut être effectuée que dans la mesure où il n’est pas porté atteinte à la superficie, à l’unité et au caractère desdits espaces verts ... " ; que ces dispositions, si elles soumettent à des règles restrictives la construction sur les emplacements figurant au plan d’occupation des sols de la ville (…) sous la rubrique "espaces verts intérieurs à protéger", ne frappent pas de tels emplacements d’une inconstructibilité absolue ; que ces emplacements ne sauraient dès lors être regardés comme des "emplacements réservés aux espaces verts" au sens de l’article R. 123-18 4e du code de l’urbanisme, sur lesquels, en vertu de l’article R. 123-32 du même code, la construction est interdite ; » (CE, 2 juillet 1982, n ̊ 33747).

Or, il ressort des dispositions de l’article R. 151-10 du Code de l’urbanisme que « le règlement est constitué d’une partie écrite et d’une partie graphique, laquelle comporte un ou plusieurs documents. (…) ».

L’article R. 151-11 du même code précise que « les règles peuvent être écrites et graphiques. / Lorsqu’une règle fait exclusivement l’objet d’une représentation dans un document graphique, la partie écrite du règlement le mentionne expressément. / Tout autre élément graphique ou figuratif compris dans la partie écrite du document est réputé constituer une illustration dépourvue de caractère contraignant, à moins qu’il en soit disposé autrement par une mention expresse. ».

En d’autres termes, sauf à ce que la partie écrite du règlement d’un PLU en dispose expressément autrement, un emplacement réservé doit nécessairement faire l’objet d’une identification écrite.

En effet, par son arrêt de principe du 19 novembre 2008, le Conseil d’État jugé que les seuls documents graphiques du règlement d’un document d’urbanisme sont insuffisants à prescrire une servitude d’utilisation des sols :
« Considérant qu’il résulte des dispositions précitées que les servitudes relatives à l’utilisation du sol ne peuvent être prescrites que par des dispositions réglementaires et que les représentations graphiques du plan d’occupation des sols qui accompagnent ces dispositions ne peuvent par elles-mêmes créer de telles prescriptions ; » (CE, 19 novembre 2008, req. n° 297382).

Le Conseil d’État a confirmé cette solution a plusieurs reprises :
« Considérant qu’il résulte de l’article R. 123-21 du Code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de délivrance des permis de construire litigieux, que les servitudes relatives à l’utilisation du sol ne peuvent être prescrites que par les dispositions du règlement du plan d’occupation des sols et que les représentations graphiques du plan d’occupation des sols qui accompagnent ces dispositions ne peuvent, par elles-mêmes, créer de telles prescriptions ; » (CE, 11 mars 2009, req. n°312612).

« Considérant que la délimitation, dans les documents graphiques d’un plan local d’urbanisme, au titre des orientations d’aménagement, d’une zone verte au sein d’une zone à urbaniser, qui ne peut être assimilée ni à la définition, en application de l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme, d’une zone naturelle à protéger, ni à la fixation d’un emplacement réservé aux espaces verts en application du 8° du même article de ce code, ni au classement en espace boisé, au sens de l’article L. 130-1 précité du même code, ne suffit pas, par elle-même, à conférer à cette zone un caractère inconstructible ; » (CE, 26 mai 2010, n ̊320780).

1.2.- Une nécessaire justification des voies et ouvrages objets des emplacements réservés

Il convient d’ajouter que, s’agissant spécifiquement des emplacements réservés aux voies et ouvrages, l’article L. 151-43 du Code de l’urbanisme prévoit que le règlement du PLU doit préciser « [leur] localisation et [leurs] caractéristiques ».

La jurisprudence rappelle d’ailleurs que les auteurs des documents d’urbanisme doivent déterminer le parti d’aménagement pris et dresser la liste des emplacements réservés :
« Considérant qu’aux termes de l’article L. 123-1 du Code de l’urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : "Les plans locaux d’urbanisme (...) peuvent (...) / 8° Fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d’intérêt général ainsi qu’aux espaces verts (...)" ; qu’il appartient aux auteurs d’un plan d’occupation des sols ou d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir sur le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer, notamment, la liste des emplacements réservés pour la création ou l’aménagement des voies et ouvrages publics nécessaires ; » (CE, 16 mai 2011, req. n°324967).

Autrement dit, la seule circonstance qu’un terrain soit identifiée comme un emplacement réservé par les documents graphiques d’un PLU ne suffit pas à le rendre inconstructible dès lors que la partie écrite du règlement du PLU ne justifie pas en quoi elle est nécessaire à la réalisation d’une opération de création ou d’aménagement de voies ou d’ouvrages publics et ne précise ni la localisation ni les caractéristiques desdits ouvrages.

Par conséquent, un terrain ne revêt le caractère d’un emplacement réservé inconstructible qu’à la condition, d’une part, d’être précisément identifié comme tel dans la partie écrite du règlement du plan local d’urbanisme, d’autre part, lorsqu’il s’agit d’emplacements réservés aux voies et ouvrages, que le PLU comportent la justification précise desdits emplacements.

2.- Le droit de délaissement ou la garantie accordée aux propriétaires des terrains réservés

En contrepartie de l’atteinte au droit de propriété que constitue l’emplacement réservé, les propriétaires concernés par de telles servitudes bénéficient d’une garantie : le droit de délaissement.

Le droit de délaissement permet aux propriétaires d’un terrain réservé par un plan local d’urbanisme, de mettre en demeure la collectivité au profit de laquelle le terrain a été réservé, d’acquérir le terrain et, à défaut, d’obtenir l’inopposabilité de la réserve :
« En contrepartie de cette servitude, le propriétaire concerné par un emplacement réservé bénéficie, (…) d’un droit de délaissement lui permettant d’exiger de la collectivité publique au bénéfice de laquelle le terrain a été réservé qu’elle procède à son acquisition (…) faute de quoi les limitations au droit à construire et la réserve ne sont plus opposables » (CE, 20 juin 2016, req. n°386978).

La mise en œuvre du droit de délaissement exige de respecter une procédure spécifique.

2.1.- Une nécessaire mise en demeure du bénéficiaire de la réserve

L’article L. 152-2 du Code de l’urbanisme prévoit que « le propriétaire d’un terrain (…) réservé par un plan local d’urbanisme (…) peut, dès que ce plan est opposable aux tiers (…) exiger de la collectivité ou du service public au bénéfice duquel le terrain a été réservé qu’il soit procédé à son acquisition dans les conditions et délais mentionnés aux articles L. 230-1 et suivants. (…) ».

L’article L. 230-1 du même code précise que « (…) la mise en demeure de procéder à l’acquisition d’un terrain bâti ou non est adressée par le propriétaire à la mairie de la commune où se situe le bien. Elle mentionne les fermiers, locataires, ceux qui ont des droits d’emphytéose, d’habitation ou d’usage et ceux qui peuvent réclamer des servitudes. (…) ».

Et l’article L. 230-3 dudit code de prévoir que « la collectivité ou le service public qui fait l’objet de la mise en demeure doit se prononcer dans le délai d’un an à compter de la réception en mairie de la demande du propriétaire. (…). »

Ainsi, tout propriétaire de terrains concernés par un emplacement réservé peut user de son droit de délaissement en exigeant de la collectivité qui bénéficie de la réserve qu’elle se prononce sur l’acquisition des parcelles concernées dans le délai d’un an à compter de la notification de la mise en demeure.

2.2.- Une réserve inopposable de plein droit en l’absence de saisine du juge de l’expropriation

L’article L. 230-4 du Code de l’urbanisme prévoit que « dans le cas des terrains réservés en application de l’article L. 152-2, les limitations au droit de construire et la réserve ne sont plus opposables si le juge de l’expropriation n’a pas été saisi trois mois après l’expiration du délai d’un an mentionné à l’article L. 230-3. Cette disposition ne fait pas obstacle à la saisine du juge de l’expropriation au-delà de ces trois mois dans les conditions prévues au troisième alinéa de l’article L. 230-3. ».

A cet égard le Conseil d’État a eu l’occasion de juger que, si la collectivité bénéficiaire du terrain réservé peut lever la réserve par décision expresse dans le délai d’un an courant à compter de la mise en demeure de procéder à l’acquisition, à défaut, la réserve est, en tout état de cause, inopposable de plein droit, en l’absence de saisine du juge de l’expropriation dans le délai de trois mois consécutif à l’expiration dudit délai d’un an :
« Considérant que M. A soutient avoir demandé à la commune de Saint-André-de-Corcy, par un courrier du 14 juillet 1998, de procéder à l’acquisition de la parcelle cadastrée AN 52 ; que, toutefois, M. A n’a pas répondu à la demande de production de ce courrier qui lui a été adressée par la Cour ; qu’en outre, la commune de Saint-André-de-Corcy soutient n’avoir jamais reçu ledit courrier ; que, par suite, en l’absence de toute mise en demeure préalable d’acquérir le terrain de nature à déclencher le délai d’un an à l’intérieur duquel l’autorité concernée doit se prononcer et à l’expiration duquel la réserve est susceptible de cesser d’être opposable, le courrier du 21 mai 2001 par lequel M. A a demandé au maire de la commune de Saint-André-de-Corcy, en application des dispositions précitées, de lever l’emplacement réservé n’avait aucun objet et ne pouvait avoir aucune conséquence juridique ; qu’en outre, en tout état de cause, depuis l’entrée en vigueur de l’article L. 230-4 précité du code de l’urbanisme, l’inopposabilité de la réserve résulte, de plein droit, de l’absence de saisine du juge de l’expropriation dans le délai de trois mois consécutif à l’expiration du délai d’un an courant à compter de la mise en demeure de procéder à l’acquisition, mais ne dépend plus d’un nouveau courrier du propriétaire concerné, mettant en demeure l’autorité compétente de procéder à la levée de la réserve ; que, dans ces conditions, aucune décision susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir ne peut résulter du courrier précité du 21 mai 2001 ; que, s’il est vrai que ce courrier comporte également une demande d’acquisition du terrain, M. A ne sollicite pas l’annulation de la décision susceptible de résulter de cette demande ; » (CAA Lyon, 26 octobre 2010, req. n°10LY00501).

Précisons que l’inopposabilité de la réserve est alors définitivement acquise et ce, y compris en cas d’intervention postérieure d’un nouveau document d’urbanisme (CAA Bordeaux, 06 octobre 2009, req. n°07BX02455).

Ainsi, à l’expiration du délai d’un an et trois mois à compter de la notification de la mise en demeure d’acquérir le bien au bénéficiaire de la réserve, cette dernière est définitivement levée et devient inopposable aux propriétaires des terrains concernés par la réserve.

Tiffen MARCEL
Avocate au barreau de Paris

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