Permis de conduire : cadre juridique du permis à points et pouvoirs du juge administratif. Par Nicolas Fouilleul, Avocat

Cadre juridique. Institué par la loi du 10 juillet 1989, le permis de conduire à points est le principal instrument d’une politique, poursuivie par les gouvernements successifs, qui a sensiblement accru la sécurité de la circulation routière.

Le dispositif est désormais bien connu. Le permis est affecté initialement d’un capital de points, aujourd’hui fixé à douze. Quand son titulaire commet certaines infractions, il subit des retraits de points, selon un barème déterminé par le Code de la route. Il peut récupérer des points en effectuant un stage de sensibilisation à la sécurité routière. Si le capital est réduit à zéro, le permis perd sa validité et doit être restitué.

La loi prévoit que le nombre de points est réduit « de plein droit » dès lors que l’infraction a été commise. Il faut cependant que sa réalité soit établie, ce qui peut résulter soit du fait que le conducteur l’a reconnue en payant l’amende forfaitaire ou, bien encore, en exécutant une composition pénale, soit de sa condamnation par un jugement devenu définitif. En pratique, le retrait résultera d’une décision du ministre de l’intérieur, prise une fois établie la réalité de l’infraction, et notifiée à l’intéressé.

Dès le moment où il est avisé qu’une infraction a été relevée à son encontre au bord de la route, par un gendarme ou un fonctionnaire de police, ou par un avis de contravention envoyé à son domicile, l’automobiliste doit recevoir certaines informations relatives au retrait de points (article L. 223-3 du Code de la route).

En droit, il ne fait aucun doute que le retrait de points est une sanction administrative, « une punition tendant à empêcher la réitération des agissements qu’elle vise » (CE, avis 27 sept. 1999, Rouxel, n° 208242, p. 280). C’est même le coeur du dispositif, avec son volet incitatif, voire pédagogique, destiné à amener les conducteurs à amender leur pratique. Cette sanction entre dans le domaine des « accusations en matière pénale » au sens de l’article 6§1 de la CEDH et dans le champ d’application de cet article (CEDH, 23 sept. 1998, Malige c/ France, n°27812/95 et avis Rouxel précité).

Elle complète la sanction pénale du délit ou de la contravention. Ce retrait de points intervient « de plein droit » lorsque la réalité de l’infraction est établie ; et l’article L. 223-1 du Code de la route prévoit que « la réalité d’une infraction entraînant retrait de points est établie par le paiement d’une amende forfaitaire ou l’émission du titre exécutoire de l’amende forfaitaire majorée, l’exécution d’une composition pénale ou par une condamnation définitive ». Le barème des points à retirer est prévu par la partie réglementaire du Code de la route (par ex art. R. 413-14 pour la méconnaissance des vitesses maximales autorisées).

Pouvoir du juge administratif. Jusqu’ici, le juge administratif saisi de la légalité d’un retrait de points statuait en excès de pouvoir (et non en plein contentieux). Cela n’empêchait naturellement pas, compte tenu en particulier des évolutions de ce type de recours qui s’est inexorablement éloigné de son caractère purement binaire, que le juge examine les conséquences d’une annulation prononcée, le cas échant, en adressant des injonctions à l’administration.

En revanche, il est tout à fait clair que le juge administratif ne dispose d’aucun pouvoir d’appréciation sur les retraits de points, qui sont automatiques une fois que la réalité de l’infraction est établie, sous réserve que les conditions prévues par le Code, par exemple en terme d’information sur le principe des retraits de points, soient remplies, et encore moins d’un pouvoir de modulation. Le contrôle du juge est ainsi très superficiel sur la réalité et l’imputabilité de l’infraction qui relèvent du juge judiciaire avant tout. Une fois que la réalité de l’infraction est établie au sens de l’article L. 223-1, cette question n’est plus discutable devant le juge administratif. Cela ne signifie pas que le juge administratif n’exerce aucun contrôle sur le retrait des points, en particulier, si aucune des quatre conditions prévues par l’article L. 223-1 n’est remplie (pas d’amende forfaitaire payée, pas de condamnation devenue définitive, pas de composition pénale et pas de titre exécutoire pour l’amende majorée), mais ce contrôle est limité.

En cas d’annulation d’un retrait de points, l’administration est tenue de restituer les points illégalement retirés et même le permis de conduire si le solde de points redevient positif. Elle doit tenir compte des retraits éventuellement intervenus au-delà du solde de 12 points et qui pourraient invalider tout de même le permis, malgré l’annulation contentieuse (avis SELLEM). Dans cet avis, le Conseil d’Etat a admis que, dans le cadre du pouvoir d’exécution, le juge peut, s’il l’estime utile, déterminer lui-même entièrement le nombre de points dont le permis devra être affecté, le cas échéant, après avoir réalisé une mesure d’instruction pour vérifier que le conducteur n’a pas commis d’autres infractions depuis lors.

Ainsi, la nature des pouvoirs du juge administratif s’inscrivait parfaitement dans le contentieux de l’excès de pouvoir, autour de l’annulation de la décision d’invalidation du permis et des retraits de points avec, le cas échéant, injonction de reconstituer une partie du capital et de restituer le titre.

Or, par sa décision du 9 juillet 2010, le Conseil d’Etat est venu consacrer le passage dans le champ du plein contentieux des recours dirigés contre les décisions administratives de retrait de points sur le permis de conduire.

Ce passage au plein contentieux n’apporte pas de révolution au contentieux des permis de conduire. Il permet toutefois au juge administratif, sous certaines conditions, de faire application du principe de rétroactivité in mitius.

Par conséquent, les sanctions administratives feront dorénavant l’objet d’un recours de plein contentieux, autorisant le juge administratif à substituer sa propre décision à celle de l’administration.