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Pollution de l’air, maladies respiratoires et décès prématurés : quelles perspectives contentieuses ?

Par Simon Williamson, Avocat

La récente publication de l’étude européenne Aphekom menée durant trois ans dans douze pays européens et coordonnée par l’Institut de Veille sanitaire (INVS) [1] vient confirmer l’impact de la pollution atmosphérique sur la santé des populations habitant en zone urbaine et industrielle, victimes de pathologies chroniques respiratoires et cardiovasculaires [2].

En outre, cette étude vient démontrer que le fait d’habiter à proximité du trafic routier réduirait sensiblement l’espérance de vie. Près de 19.000 décès chaque année seraient imputables aux concentrations en particules fines (PM 2,5) dépassant les valeurs guide de l’OMS (10µg/m3).

C’est pourquoi, les auteurs de l’étude préconise « la promulgation et la mise en œuvre de réglementations efficaces dans le domaine de la pollution atmosphérique qui se [concrétiseraient] par des bénéfices sanitaires et monétaires importants ».

En effet, l’étude européenne met en évidence que si les niveaux moyens annuels de particules fines PM 2,5 étaient ramenés au seuil de 10 microgrammes par mètre-cube, l’espérance de vie augmenteraient de 22 mois chez les personnes âgées de 30 ans (en fonction de la ville et du niveau moyen de pollution) et se traduirait par un bénéfice d’environ 31,5 milliards d’euros au niveau européen, correspondant à la diminution des dépenses de santé, de l’absentéisme, et des coûts associés à la perte de bien-être, de qualité et d’espérance de vie [3].

En mars 2009, l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail (AFSSET ; devenue l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail, ANSES) recommandait en ce sens une révision des seuils d’information et d’alerte actuellement appliqués aux particules en raison de leur augmentation dans l’air extérieur : augmentation des concentrations de dioxyde d’azote (NO2) notamment sur les sites situés à proximité de trafic automobile, du rapport NO2/NOX (composés d’azote et d’oxygène qui comprennent les gaz d’acide nitrique et de dioxyde d’azote), des concentrations des particules PM10 et de la pollution à l’ozone [4].

En l’an 2000, le programme CAFE (Clean Air For Europe) de la Commission européenne avait déjà estimé qu’en France plus de 40 000 décès par an étaient en relation avec l’exposition chronique aux PM 2,5 d’origine anthropique, ce qui correspondait à une perte moyenne d’espérance de vie de 8,2 mois en France [5].

Le renforcement récent des dispositifs de lutte contre la pollution de l’air atmosphérique

Interrogé par un parlementaire sur ce constat de l’omniprésence croissante dans l’air des particules fines, le ministère chargé de la santé a précisé en février dernier les nouvelles mesures adoptées pour lutter contre cette pollution [6].

Elles s’articulent essentiellement autour d’un plan particules lancé en juillet 2010 mais issu de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement [7].

Ce plan prévoit :

  • la mise en œuvre de mesures dans les secteurs de l’industrie, du chauffage domestique et tertiaire, des transports, de l’agriculture et en cas de pics de pollution ;
  • l’expérimentation de zones d’actions prioritaires pour l’air (ZAPA) pendant trois ans, zones dans lesquelles sera restreinte la circulation des véhicules les plus polluants ;
  • le renforcement du contenu des plans de protection de l’atmosphère (PPA). Obligatoires dans les agglomérations de plus de 250 000 habitants ainsi que dans les zones où les normes de qualité de l’air ne sont pas respectées ou risquent de ne pas l’être, ils établissent les mesures susceptibles de réduire les émissions polluantes ;
  • l’institution des schémas régionaux climat, air, énergie (SRCAE) également portés par le Grenelle de l’environnement. Coélaborés par le préfet de région et le président du conseil régional, ils doivent définir les orientations pour la mise en place de politiques régionales intégrées relatives aux problématiques de la qualité de l’air, du changement climatique et de l’énergie.

L’action en constatation de manquement à l’encontre de la France pour non-respect des normes de qualité de l’air

La mise en place de ce nouveau dispositif ne devrait pas remettre en cause le risque de condamnation de la France par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) pour non-respect de la directive 2008/50/ du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe.

En octobre 2010, la Commission européenne a en effet adressé un avis motivé à la France (ainsi qu’à la Hongrie) pour n’avoir pas remédié de manière efficace aux émissions excédentaires des minuscules particules en suspension dans l’air (« PM10 ») dans un certain nombre de zones contrairement aux objectifs fixés par cette directive [8].

En novembre 2009, la Commission avait déjà adressé un avis motivé à la France pour manquement à ses obligations en matière de respect des valeurs limites pour l’anhydride sulfureux du fait de la persistance de dépassements dans cinq zones industrielles situées à Fos-sur-Mer, Rouen, Lacq, dans l’estuaire de la Seine et dans la région Rhône-Alpes).
Etait en cause le non-respect de la directive 1999/30/CE du 22 avril 1999 relative à la fixation de valeurs limites pour l’anhydride sulfureux, le dioxyde d’azote et les oxydes d’azote, les particules et le plomb dans l’air ambiant [9].

Cette action en constatation de manquement emporte un risque non négligeable de voir la Commission saisir in fine le juge communautaire.

Précisément, plusieurs États membres dont la France ont sollicité un report de délai jusqu’au 10 juin 2011 pour se conformer aux normes communautaires de qualité de l’air concernant les particules en suspension dans l’air (PM10).

Dans une communication (COM(2008) 403) et un document de travail (SEC(2008) 2132) adoptés en 2008, la Commission a fixé les conditions d’acceptation de ce report [10] :

  • toutes les mesures appropriées pour assurer le respect des valeurs limites doivent avoir été adoptées avant l’échéance initiale (2005 pour les PM 10) ;
  • les dépassements doivent être imputables à un ou plusieurs des facteurs suivants : pollution atmosphérique transfrontalière en provenance d’autres pays, conditions climatiques défavorables, ou caractéristiques spécifiques du site ayant une influence sur le mode de dispersion de la pollution ;
  • les valeurs limites doivent être respectées à l’expiration de la période d’exemption (juin 2011). Pour chaque zone de qualité de l’air, il convient d’élaborer un plan relatif à la qualité de l’air qui présente les mesures prévues pour garantir le respect des valeurs limites.

Or, la Commission a émis à plusieurs reprises des objections à l’encontre des demandes d’exemption de la France [11].

La Commission a estimé que les conditions du report n’étaient pas remplies s’agissant des agglomérations de Marseille, Toulon, Paris, Valenciennes, Grenoble, Lyon (et le reste de la région Rhône-Alpes), de la zone littorale urbanisée des Alpes-Maritimes et des zones industrielles dénommées « Dunkerque PPA », « Lille PPA », « Territoire Nord-Pas-de-Calais », « ZAS Béthune-Lens-Douai » [12].

La mise en œuvre du plan particules et l’achèvement - tardif - de la transposition de la directive du 21 mai 2008 par le décret n° 2010-1250 du 21 octobre 2010 et l’arrêté du même jour (JO du 23/10/2010) ne devraient pas venir remettre en cause cette appréciation négative de la Commission dans la mesure où elle est fondée sur l’impossibilité pour la France de respecter dans certaines de ces zones, à brève échéance, les normes de qualité de l’air [13].

D’autres États membres sont fautifs. La Commission a saisi en novembre dernier la CJUE pour le non-respect de la directive du 21 mai 2008 par Chypre, l’Italie, le Portugal et l’Espagne [14].

Cette saisine du juge communautaire devrait venir appuyer l’action pénale engagée par une association de protection de l’environnement à l’encontre des autorités municipales de Madrid qui souffre d’une importante pollution de l’air atmosphérique enveloppant régulièrement la ville dans un épais nuage gris [15].

Dans cette affaire, il est intéressant de relever que le Parquet général du Tribunal régional de Madrid a lui-même « mis en demeure » les autorités de prendre des mesures pour améliorer la qualité de l’air, tout en leur reprochant d’avoir retiré en 2010 plusieurs appareils de mesure de la pollution dans les zones les plus polluées, afin de faire baisser les chiffres du niveau global ( !) [16]

De nouvelles perspectives contentieuses devant les juridictions françaises ?

L’analyse de la jurisprudence de la Cour de cassation tend à exclure l’exercice d’une telle action devant le juge pénal français.

Le 5 décembre 1994, du chef de mise en danger délibérée d’autrui (C. pénal, art. 223-1), un particulier avait porté plainte avec constitution de partie civile contre le maire et le préfet de police de Paris, leur reprochant de s’être abstenus de prendre les mesures nécessaires pour pallier les effets de la pollution atmosphérique sur la santé publique, tels qu’ils avaient été constatés par l’Observatoire régional de santé d’Ile-de-France.

Le juge d’instruction a refusé d’informer, position confirmée par la Chambre d’accusation de la Cour d’appel de Paris, puis par la chambre criminelle de la Cour de cassation, dans un arrêt du 25 juin 1996 [17].

La Haute juridiction a estimé qu’au vu de la réglementation existante, le maire et le préfet n’ont aucune obligation particulière de sécurité ou de prudence au sens de l’article 223-1 du Code pénal.

En revanche, la Cour de cassation semble ne pas exclure par principe la condamnation d’un industriel fondée sur cette incrimination.

Dans un arrêt du 4 octobre 2005, la chambre criminelle de la Haute juridiction a confirmé l’arrêt des juges d’appel qui avait relaxé les exploitants du chef de mise en danger d’autrui alors qu’une station de surveillance de la qualité de l’air avait enregistré un taux de dioxyde de soufre supérieur au seuil d’alerte de la population, et que cette pollution s’était révélée imputable à un dysfonctionnement temporaire de leur raffinerie, installation classée [18].

La Cour de cassation a estimé que la Cour d’appel a justifié sa décision de relaxe en relevant « qu’il n’est produit aucune expertise au soutien de l’action publique et qu’en revanche une étude réalisée à la demande des prévenus par un professeur de toxicologie conclut à l’absence d’impact mesurable de l’incident sur la population ».

Il est possible d’en déduire a contrario, que si une expertise en sens contraire avait été produite, le juge pénal serait entré en voie de condamnation sur le fondement de cette incrimination, ou sur d’autres incriminations.

L’auteur d’un rejet nocif, peut en effet être poursuivi pour homicide, blessures ou intoxications involontaires (C. pén., art. 221-6 à 221-10 ; C. pén., art. R. 622-1, R. 625-3 à R. 625-6).

L’article 226-9 du Code de l’environnement sanctionne également pénalement toute entreprise industrielle, commerciale, agricole ou de services qui émet des substances polluantes constitutives d’une pollution atmosphérique, en violation d’une mise en demeure prononcée en application de l’article L. 226-8 dudit code.

Le contrôle et la sanction de ces établissements soumis à la législation des installations classées relèvent quant à eux exclusivement des règles prévues par ce régime, y compris lorsque les dispositions auxquelles il a été contrevenu procèdent de la législation sur l’air (C. env., art. L. 226-1).

A cet égard, les infractions à cette législation peuvent être poursuivies :

  • en l’absence de procès-verbal, sur la base d’un simple rapport d’expert et/ou de l’inspection des installations classées [19] ;
  • nonobstant l’existence d’un arrêté préfectoral de mise en demeure initiale de régularisation ou de prorogation de la régularisation, qui n’a pas pour effet de faire disparaître l’infraction constatée [20].

Devant le juge administratif, il est possible d’obtenir la mise en cause de la responsabilité de l’État pour carence fautive dans l’exercice de la police des installations classées, c’est-à-dire en se prévalant de l’inertie, ou de la lenteur des services concernés à faire respecter les prescriptions techniques.

Cette action est ouverte potentiellement aux riverains, aux associations de protection de l’environnement mais également à des industriels, concurrents d’un exploitant en situation administrative illégale [21].

Quant à la carence des autorités administratives à réduire la pollution de l’air générée par la circulation routière, elle n’a pas - jusqu’à maintenant - été sanctionnée par le juge administratif.

Si le Conseil d’État dans un arrêt du 26 mars 2008 a admis la possibilité d’exercer un recours en annulation à l’encontre d’un plan de protection de l’atmosphère dont les mesures « anti-pollution » étaient insuffisantes selon les griefs des requérants, la Haute juridiction n’a procédé qu’à un contrôle dit « restreint » sur le contenu de ce document [22].

Or, les mesures qu’il prévoit, conditionnent le contrôle juridictionnel susceptible d’être exercé sur la mise en œuvre par le préfet du dispositif d’alerte « en cas d’épisode de pollution, lorsque les normes de qualité de l’air (…) ne sont pas respectées ou risquent de ne pas l’être » (C. env., art. L. 223-1).

En d’autres termes, ce n’est que si le PPA prévoit l’automaticité de la mise en œuvre de ces mesures (notamment, la restriction ou la suspension de la circulation des véhicules de voyageurs et/ou l’accès aux réseaux de transport public en commun de voyageurs à titre gratuit ; C. env., art. L. 223-1), que l’Etat pourrait voir engager sa responsabilité du fait de la carence fautive du préfet à faire procéder à leur exécution [23].

Dans ce contexte, la mise en œuvre par la Commission européenne de la procédure de recours en constatation de manquement à l’encontre de la France, renouvelle les possibilités d’actions contentieuses devant les juridictions nationales dans la mesure où elle établit clairement au niveau local, le non-respect des normes communautaires de qualité de l’air.

Le contentieux de la pollution des eaux aux nitrates agricoles en est une probante illustration.

Le juge communautaire a condamné à quatre reprises l’État français pour manquement du fait de sa carence fautive dans l’application des directives successives sur la qualité de l’eau, notamment celle nos 75/440 du 16 juin 1975 concernant la qualité requise des eaux superficielles destinées à la production alimentaire et celle n° 91/676/CEE du 12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles [24].

C’est donc en partie pour ce même motif (le second était le défaut d’application de la législation "installations classées"), que la Cour administrative d’appel de Nantes a considéré que constituait une carence fautive de l’État, les insuffisances et retards dans la transposition de ces réglementations ayant entraîné une pollution des baies de Saint-Brieuc et de Douarnenez par la prolifération d’algues vertes favorisée par le rejet de substances riches en azote [25].

Déjà, le Tribunal administratif de Rennes le 2 mai 2001 [26] avait condamné pour la première fois l’Etat du fait de la pollution des eaux du Trieux par les nitrates, en retenant son retard fautif dans la transposition de la directive Nitrates et dans l’instruction des dossiers et le contrôle des installations classées agricoles.

Il peut toutefois être objecté à la transposition de ce contentieux à la pollution de l’air, le caractère particulièrement manifeste et répété de la carence des pouvoirs publics pour lutter contre ces "marées vertes".

A cet argument, il peut être valablement opposé que, le juge administratif pourrait se montrer attentif aux enjeux sanitaires de la pollution atmosphérique, et ce d’autant plus que le dépassement des normes autorisées devrait s’accentuer compte-tenu de l’abaissement à venir des seuils actuellement en vigueur.

La loi de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement prévoit en effet une valeur cible pour les particules les plus fines (PM 2,5) de 15 µg/m3 en 2010 transformée en valeur limite en 2015 et visant si possible, un objectif de 10 µg/m3 (L. n° 2009-967, 3 août 2009, art. 40).

La loi « Grenelle 1 » semble ainsi anticiper les objectifs fixés par la directive du 21 mai 2008 qui prévoit pour ces particules une valeur cible de 25 µg/m3 applicable en 2010, qui deviendra une valeur limite en 2015 (stade 1) assortie d’une marge de dépassement de 20 % (art. 16 et ann. XIV, E).

Mais, en réalité, le législateur n’a pas fait preuve d’un fort volontarisme dans cet affichage en assortissant ces objectifs d’une importante dérogation formulée en ces termes : "Dans les zones urbaines et dans certains sites en dehors de celles-ci où ces seuils ne sont pas atteignables à ces échéances, une dérogation pourrait permettre d’appliquer les seuils respectivement de 20 et 25 microgrammes par mètre cube"(L. n° 2009-967, 3 août 2009, art. 40).

Le réalisme politique a donc prévalu face à l’impossibilité pour la France de respecter à l’heure actuelle les normes communautaires de qualité de l’air concernant les particules en suspension dans l’air (PM10).

Pollution de l'air, maladies respiratoires et décès prématurés : quelles (...)

Simon WILLIAMSON
Avocat au Barreau de Paris
Docteur en droit
swilliamso chez williamson-avocat.com

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Notes :

[2Voir l’ensemble des données citées sur notre site : http://www.williamson-avocats.com

[3Voir également en ce sens, le rapport récent de l’Agence européenne de l’environnement : EEA, Impact of selected policy measures on Europe’s air quality, 2011, http://www.eea.europa.eu/publications/impact-of-selected-policy-measures

[4AFSSET, Avis relatif à une synthèse des éléments sanitaires en vue d’un appui à l’élaboration de seuils d’information et d’alerte du public pour les particules dans l’air ambiant, Saisine Afsset n° 2007/006, mars 2009, http://www.afsset.fr/upload/bibliotheque/586768998330583512308527703152/pollution_particules_avis_Afsset_2009.pdf

[5Voir, Rép. min., n° 78232 JO AN du 01/02/2011, http://questions.assemblee-nationale.fr/q13/13-78232QE.htm
Voir aussi, Rép. min., n° 86479, JO AN du 19/10/2010, http://questions.assemblee-nationale.fr/q13/13-86479QE.htm ; Rép. min., n° 45944, JO AN du 01/02/2011 http://questions.assemblee-nationale.fr/q13/13-45944QE.htm ; BERNARD J.-P., Rapport d’évaluation de la mise en œuvre de la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie (décembre 2001) http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/ecologie/pdf/rapport-jf-bernard.pdf ; RICHERT P., Qualité de l’air et changement climatique : un même défi, une même urgence, une nouvelle gouvernance pour l’atmosphère, http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/ecologie/pdf/rapport_fevrier_2007.pdf

[6Rép. min., n° 45944, JO AN du 01/02/2011 http://questions.assemblee-nationale.fr/q13/13-45944QE.htm

[7Voir page Internet du ministère chargé de l’écologie : http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/plan_particules_complet.pdf
Le deuxième plan Environnement-Santé (PNSE 2) prévoit quant à lui le renforcement de la réglementation des installations classées en 2010, la mise en place d’un contrôle technique obligatoire pour vérifier notamment les émissions atmosphériques des cyclomoteurs, l’amélioration des performances environnementales des parcs de véhicules captifs, notamment par la mise en place des filtres à particules, dans le cadre de l’État exemplaire ou encore la réduction des émissions des particules des bateaux fluviaux (Deuxième plan Environnement-Santé (PNSE 2), 2009-2013, 26 juin 2009, p. 23-26).

[10Page internet de la Commission consacrée aux reports de délai : http://ec.europa.eu/environment/air/quality/legislation/time_extensions.htm

[11Voir notamment, Décision C(2010) 9168 final, du 17/12/2010, http://ec.europa.eu/environment/air/quality/legislation/time_extensions.htm

[15Alice BOMBOY, Les Madrilènes n’en peuvent plus de leur air pollué, Terra Eco, 16/02/2011.

[16Ibid.

[17Cass. crim., 25 juin 1996, n° 95-86.205.

[18Cass. Crim., 4 octobre 2005, n° 04-87.654 ; Bull. Crim, 2005, n° 250, p. 880.

[19Voir notamment, Cass. crim., 18 févr. 2003, n° 02-81.883.

[20Voir notamment, à propos d’une ICPE fonctionnant sans autorisation, Cass. crim., 18 juin 1997, n° 96-83.344.

[21Voir notamment, TA Nice, 16 mai 2000, SARL DKP c/ Préfecture Alpes-Maritimes, n° 96-3649.

[22CE, 26 mars 2008, Assoc. Les amis de la Terre, n° 300952, Rec. T. p. 825. En ce sens également, TA Clermont-Ferrand, 2 déc. 2008, Assoc. Europ’Association, n° 0801011. En appel, le juge saisi, a dénié l’intérêt à agir de l’association requérante qui avait pourtant pour objet la « défense de la qualité de vie des citoyens des communes concernées, victimes des conséquences générées par la création du boulevard Sud-Ouest de l’agglomération clermontoise, notamment sur la santé, sur la sécurité et sur l’environnement » (CAA Lyon, 12 octobre 2010, Asso. Europ’Association, c/ MEEDAD, n° 09LY00246).

[23Dans un autre type de contentieux, il convient de relever également que, le juge administratif est susceptible de sanctionner l’étude d’impact d’un projet d’une voie routière qui ne comporterait pas d’analyse des effets du trafic en matière de pollution atmosphérique. Voir, s’agissant de l’annulation d’une déclaration d’utilité publique portant sur un élargissement à deux fois trois voies d’une autoroute en raison de l’insuffisance de l’étude d’impact du projet qui ne comportait pas d’analyse des effets du trafic en matière de pollution atmosphérique, ni aucun élément sur les incidences prévisibles de ce projet : CAA Paris, 16 mars 2000, Asso. De défense et de sauvegarde de l’environnement de la Pomponnette, n° 97PA02510.

[24CJCE, 8 mars 2001, aff. C-266/99 ; CJCE 27 juin 2002, Commission c/ France, aff. C-258/00 ; CJCE, 28 oct. 2004, aff. C-505/03 ; CJCE, 31 janv. 2008, aff. C-147/07.

[25CAA Nantes, 1er déc. 2009, Min. Écologie, n° 07NT03775.

[26TA Rennes, 2 mai 2011, Société Suez - Lyonnaise des eaux n° 97182.