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Requalification d’une convention d’occupation du domaine public en délégation de service public.

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Par Pierre-Xavier Boyer, Avocat

- vendredi 7 janvier 2011

Le Conseil d’Etat a qualifié la convention qui liait la ville de Paris à l’association Paris Jean Bouin de simple convention d’occupation du domaine public, et non de délégation de service public, comme l’avait fait auparavant la Cour Administrative d’Appel de PARIS. (CAA PARIS 25 mars 2010, association Paris Jean BOUIN, requête n° 09PA01920) Le Conseil retient cette solution après une analyse des contraintes mises à la charge de l’occupant, qui ne pouvaient être analysées comme des contraintes de service public.

Le Conseil d’Etat relève en effet que, suivant les termes de la convention, l’occupant envisageait de réaliser pour ses besoins propres et à ses frais un programme d’investissement sur les biens qu’il occupait, et dont il avait l’usage au titre du contrat en litige. Le Conseil d’Etat relevait donc que le coût des investissements était à la charge de l’occupant, qui demeurait maître de les réaliser.

Par ailleurs, le Conseil d’Etat a relevé que la convention ne prévoyait pas d’autre contrainte que celles qui découlaient de la mise à disposition des équipements sportifs, au profit de certaines équipes, ce qui ne suffisait pas à caractériser le fait que la ville ait entendu confier une mission de service public à l’association.

Quant aux autres prescriptions de la convention, énonce le Conseil d’Etat, elles avaient essentiellement pour objet de garantir les intérêts respectifs des parties et « d’assurer leur coexistence harmonieuse dans l’utilisation des dépendances domaniales ». Le Conseil d’Etat en a conclu qu’il était impossible de conclure que la ville de Paris faisait peser sur son cocontractant une obligation de service public.

La convention ne pouvait donc être analysée en une délégation de service public : elle constitue une simple convention d’occupation d’une dépendance du domaine public, qui pouvait être passée sans mise en concurrence préalable. (CE 3 décembre 2010, Ville de Paris et association Paris Jean BOUIN, requête n° 338272)

Pierre-Xavier Boyer

Avocat

SELARL Pierre-Xavier Boyer

www.votreavocat.fr

Cf. l’extrait ci-après rapporté :

"Considérant qu’aux termes de l’article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales : Une délégation de service public est un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d’un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l’exploitation du service. Le délégataire peut être chargé de construire des ouvrages ou d’acquérir des biens nécessaires au service. Les délégations de service public des personnes morales de droit public relevant du présent code sont soumises par l’autorité délégante à une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes, dans des conditions prévues par un décret en Conseil d’Etat. (...) ;

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par délibération du 15 juillet 1925, la VILLE DE PARIS a concédé au club athlétique des sports généraux (CASG), dénommé depuis 2003 ASSOCIATION PARIS JEAN BOUIN (PJB), un terrain de 57 530 m², situé 20 à 40 avenue du Général Sarrail à Paris (16ème), en vue d’y édifier un stade, qui a pris le nom de stade Jean Bouin ; que, par une convention du 11 avril 1927, cette association s’est vu concéder cet équipement pour une durée venant à expiration en 1965 ; qu’en exécution de deux délibérations des 23 janvier et 11 juillet 1963 du Conseil de Paris, ce stade a, pour une durée de 30 ans courant à compter du 1er juillet 1965, été concédé à l’Etat qui l’a sous-concédé pour la même durée à cette association ; qu’à la suite de la réalisation du boulevard périphérique, l’emprise du stade a été diminuée, ce qui s’est traduit par la suppression de courts de tennis et par l’aménagement en contrepartie d’une parcelle de 4 300 m², située allée Fortunée dans le bois de Boulogne à Paris (16ème) ; que cette parcelle a été concédée à l’Etat par une délibération du 29 mars 1968 et occupée par le CASG à compter de 1975 ; que, par délibération du 30 janvier 1988, la ville a pris acte de la dénonciation du contrat par l’Etat et décidé du maintien dans les lieux de l’association aux même charges et conditions dans l’attente de la signature d’une nouvelle convention ; que, par convention en date du 31 juillet 1990, l’ensemble immobilier, implanté sur ces deux terrains et comprenant, outre le stade et 21 courts de tennis, divers bâtiments à usage de bureaux, sports et restauration, a été mis à la disposition du CASG pour une durée venant à expiration le 31 décembre 2004 ; que le Conseil de Paris a, par délibération des 5 et 6 juillet 2004, autorisé le maire à signer avec l’ASSOCIATION PARIS JEAN BOUIN une nouvelle convention portant sur ce même ensemble immobilier et ayant une durée de 20 ans ;

Considérant que, pour annuler la décision du maire de Paris de signer le 11 août 2004 cette convention portant sur des dépendances du domaine public, dont il n’a pas été contesté devant les juges du fond que celles-ci n’avaient fait l’objet d’aucune mesure de désaffectation, la cour a jugé qu’elle ne constituait pas une convention d’occupation de ces dépendances mais présentait le caractère d’une délégation de service public et que, par suite, la VILLE DE PARIS avait méconnu les dispositions de l’article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales en ne subordonnant pas la passation de ce contrat à la procédure de publicité et de mise en concurrence qu’elles prescrivent ; que la cour a également annulé la décision du 29 octobre 2004 par laquelle le maire de Paris a avisé la société Paris Tennis, qui avait manifesté en novembre 2003 son intention de présenter sa candidature à la concession de ces dépendances domaniales et qui s’était portée candidate le 28 septembre 2004, que sa candidature n’avait pu être prise en compte ;

Considérant que la cour a déduit de stipulations contractuelles et de documents extérieurs au contrat la volonté de la VILLE DE PARIS de confier à l’ASSOCIATION PARIS JEAN BOUIN une mission de service public consistant en la gestion, sous son pilotage, d’un grand complexe sportif, orienté vers l’ensemble des Parisiens, sportifs ou spectateurs, avec pour objectifs principaux l’accueil d’une équipe professionnelle de rugby résidente (et ses prolongements de formation et sélection de jeunes espoirs), l’offre de spectacles sportifs de qualité au plus grand nombre, l’encouragement de la pratique du sport, notamment chez le public scolaire ou universitaire et les personnes handicapées et la formation de sportifs de haut niveau dans plusieurs disciplines (tennis, notamment féminin, athlétisme, basket, rugby, et hockey) ;

Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article 2.9.3 de la convention du 11 août 2004 : L’occupant réserve, à titre exclusif ou pour un usage partagé ou pour un usage temporaire selon les biens concernés à l’équipe professionnelle de rugby du Stade Français-CASG Paris, pour les besoins de ses entraînements et de ses matchs nationaux et internationaux, l’utilisation du terrain de rugby, des tribunes et de certaines dépendances, installations et équipements dont la liste et les localisations sont précisées en annexe au présent contrat. / Les modalités d’utilisation de ces biens sont précisées dans une convention conclue entre l’occupant et la société anonyme sportive professionnelle Stade Français-CASG Paris. Cette convention définit les droits et les obligations respectifs des parties de manière à assurer une coexistence harmonieuse, notamment dans l’usage des biens réservés, entre l’occupant et l’utilisateur de ces biens. / Cette convention est jointe en annexe au présent contrat (annexe 7). Toute modification de cette convention pourra être apportée librement par les parties à cette convention, par voie d’avenant et devra être portée à la connaissance de la Mairie de Paris. ;

Considérant que la cour a estimé que les contraintes imposées à l’ASSOCIATION PARIS JEAN BOUIN révélaient la volonté de la ville d’organiser, au sein d’un équipement municipal et sous son contrôle, une activité de divertissement et de spectacle sportif lié à la présence d’un club de rugby professionnel ; qu’elle a jugé que les conditions dans lesquelles la convention conclue le 2 juillet 2004 entre l’ASSOCIATION PARIS JEAN BOUIN et le Stade Français-CASG Paris et annexée à la convention du 11 août 2004 avait été élaborée et les garanties importantes obtenues par le Stade Français conduisaient à conclure que la dernière phrase de l’article 2.9.3 de la convention du 11 août 2004 était sans portée pratique sur le caractère obligatoire des contraintes ainsi posées par la ville à l’association ;

Considérant que la seule présence d’un club de rugby professionnel sans autres contraintes que celles découlant de la mise à disposition des équipements sportifs ne caractérise pas à elle seule une mission de service public ; que la cour ne pouvait déduire la volonté de la ville d’organiser un service public des stipulations de la convention conclue le 2 juillet 2004, qui a pris en compte la présence de l’équipe professionnelle de rugby du Stade Français-CASG Paris par la mise à la disposition exclusive à cette équipe, de façon permanente ou temporaire, de certains locaux et équipements nécessaires au sport de haut niveau ; qu’il résulte des stipulations de cette convention que les parties au contrat ont défini conjointement les modalités d’utilisation, par cette équipe professionnelle, du terrain de rugby, des tribunes et de certaines dépendances, installations et équipements ainsi que leurs droits et obligations respectifs à cet effet, afin de garantir également de façon équilibrée les intérêts respectifs du Stade Français-CASG Paris et de l’ASSOCIATION PARIS JEAN BOUIN et d’assurer leur coexistence harmonieuse dans l’utilisation des dépendances domaniales, notamment du stade de rugby et de la piste d’athlétisme ;

Considérant, en deuxième lieu, que, d’une part, la cour a elle-même relevé que la convention signée le 11 août 2004 ne reprenait pas une clause insérée dans la convention signée en 1990 et selon laquelle le CASG s’engageait à mettre à la disposition de la direction de la jeunesse et des sports de la ville et sous sa responsabilité les installations sportives du stade Jean Bouin pendant la période scolaire à l’exception des jours de congés scolaires ; que la cour a estimé, d’autre part, que l’annexe 3 à la convention du 2 juillet 2004 relative au tableau de répartition horaire de l’utilisation des équipements traduisait la réalité du maintien de l’obligation de mise à disposition d’installations au profit du public scolaire, qui existait dans la convention signée en 1990 ; que, cependant, dès lors qu’il ressort de ses termes mêmes que cette annexe s’est bornée à constater la répartition hebdomadaire des créneaux d’utilisation du stade Jean Bouin et de la piste d’athlétisme par l’équipe professionnelle de rugby du Stade Français et le public scolaire, la cour ne pouvait, pour qualifier le contrat, en déduire que cette obligation avait été maintenue par le biais de la convention du 2 juillet 2004 conclue entre l’association et le Stade Français-CASG Paris ;

Considérant, en troisième lieu, que la cour a relevé que le titre III de la convention du 11 août 2004 prévoyait un programme de modernisation (création de courts enterrés, rénovation du gymnase, amélioration de la sécurité de l’enceinte sportive...) pour un montant d’investissement prévisionnel fixé, à l’annexe 6, à 10 millions d’euros environ sur 20 ans ; qu’elle a estimé que, par son ampleur, ce programme excédait significativement la seule satisfaction des besoins propres de l’occupant et que la modicité de la redevance demandée à l’association, limitée à 50 000 euros pendant les premières années de la convention puis fonction d’une partie du chiffre d’affaires réalisé, mais plafonnée à 100 000 euros, pouvait être regardée comme la contrepartie d’une obligation de service public ;

Considérant, cependant et d’une part, qu’aux termes du titre III de la convention : L’occupant envisage de réaliser pour ses besoins propres et à ses frais un programme de réalisation d’investissements (...) sur les biens qu’il occupe et dont il a l’usage au titre du présent contrat, selon le programme indicatif figurant à l’annexe 6 du présent contrat. (...) ; qu’à ce titre, les article 3.1, 3.2 et 3.3 prévoient respectivement que le coût des investissements est à la charge de l’occupant si celui-ci décide de les réaliser, qu’avant toute réalisation d’investissements, l’occupant devra en transmettre le dossier à la mairie de Paris pour avis préalable et que les investissements seront exécutés sous la surveillance des services compétents de l’administration municipale (direction chargée des sports) et sous la seule responsabilité de l’occupant, qui doit tenir la mairie de Paris informée de l’état d’avancement de la réalisation des investissements ; que les stipulations du préambule du titre III et de l’annexe 6 de la convention du 11 août 2004, relatives au programme indicatif d’investissements envisagé par l’ASSOCIATION PARIS JEAN BOUIN sur les sites concédés pour ses besoins propres et à ses frais, lui laissaient toute latitude en ce qui concerne la nature et la programmation des investissements au regard de l’état des dépendances domaniales concédées et répondaient au besoin de conservation de ces dépendances, notamment du site du stade Jean Bouin ;

Considérant, d’autre part, qu’aux termes de l’article 4.1 de la convention : En contrepartie de la mise à disposition des biens concédés décrits dans le présent contrat, l’occupant s’acquittera d’une redevance. ; que, si cette redevance comprenait une part fixe annuelle de 50 000 euros actualisée chaque année, elle était constituée également à compter du 1er janvier 2008 d’une part variable assise sur une partie du chiffre d’affaires réalisé par l’occupant ; que cette redevance a été déterminée conformément aux modalités de calcul des redevances d’occupation domaniale ;

Considérant que la cour ne pouvait ainsi déduire des éléments qu’elle a relevés qu’eu égard au montant des investissements, la ville faisait peser sur son cocontractant une obligation de service public et qu’en raison de son faible montant, la redevance d’occupation domaniale versée par l’association était la contrepartie d’une telle obligation ;

Considérant, en quatrième lieu, que la cour a mentionné les stipulations de l’article 4.2 de la convention du 11 août 2004 selon lesquelles : En outre, en cas de déséquilibre financier des comptes d’exploitation de l’occupant, les parties conviennent de se rencontrer afin d’étudier les mesures propres à assurer la pérennité de l’ASSOCIATION PARIS JEAN BOUIN CASG, la continuité des activités sportives et la préservation des biens concédés ; qu’elle en a déduit que cette clause confortait son analyse selon laquelle la ville n’avait pas eu pour seul objectif de rentabiliser ou valoriser son patrimoine ou d’en assurer la sauvegarde moyennant une redevance versée par l’occupant en contrepartie de son exploitation libre et privée mais avait voulu confier à celui-ci la gestion sous son pilotage d’un grand complexe sportif ; que, cependant, ces stipulations visent à garantir la meilleure utilisation du domaine tout en restant compatible avec son objet relatif à l’accueil d’activité sportives ; qu’elles ne caractérisent pas ainsi un droit de regard de la personne publique sur l’activité exercée par l’association et ne révèlent pas davantage l’organisation par cette personne publique d’une mission de service public ;

Considérant, en cinquième lieu, que si le juge peut prendre en compte des éléments extérieurs au contrat et de nature à éclairer la commune intention des parties, ces éléments ne doivent être dépourvus de toute pertinence pour apprécier cette commune intention ; que, dès lors et d’une part, la cour ne pouvait, sans erreur de droit, se fonder sur la lettre adressée le 21 janvier 2004 par le maire de Paris au président de l’ASSOCIATION PARIS JEAN BOUIN par laquelle, à la suite d’un différend entre l’occupant et le Stade Français, il s’est borné à charger les services de la ville d’élaborer une convention de bon usage afin de préciser les obligations respectives des parties pour la suite de la saison sportive qui a pris fin avant la conclusion de la convention ; que, d’autre part, la cour ne pouvait prendre en compte les conventions annuelles d’objectifs conclues, en application de la loi du 16 juillet 1984 relative à l’organisation et à la promotion des activités physiques et sportives et des décrets pris pour son application, entre 2001 à 2006 entre la VILLE DE PARIS et l’ASSOCIATION PARIS JEAN BOUIN, qui ont pour seul objet l’octroi de subventions annuelles ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que la cour ne pouvait se fonder sur l’ensemble des éléments qu’elle a relevés et qui, s’ils concernent des activités d’intérêt général, ne se traduisent pas par un contrôle permettant de caractériser la volonté de la ville d’ériger ces activités en mission de service public, pour en déduire l’existence d’une telle mission dont la gestion aurait été confiée à l’association ;

Considérant, enfin, qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, selon l’article 1er de la convention du 11 août 2004, ce contrat a pour objet de concéder à l’ASSOCIATION PARIS JEAN BOUIN le droit d’occuper et d’utiliser de façon privative les dépendances du domaine public de la VILLE DE PARIS ; que le second alinéa de cet article stipule : Le présent contrat d’occupation du domaine public ne confère à l’occupant ou à toute autre personne utilisant une partie des biens concédés du chef de l’occupant ni la propriété commerciale, ni la qualité de concessionnaire de service public ou de concessionnaire d’ouvrage ou de travaux publics. ; que les stipulations de l’article 2.9.2, en vertu desquelles l’ASSOCIATION PARIS JEAN BOUIN a conclu, avec des lycées, avec le département de Paris au titre de l’enseignement d’éducation physique et sportive dans des collèges ou avec d’autres tiers, des conventions de sous-concession prévoyant les conditions et les modalités de mise à disposition des équipements sportifs et des autres locaux, notamment les créneaux horaires d’utilisation et le montant de la redevance d’occupation, ont eu pour objet de mettre la VILLE DE PARIS en mesure de s’assurer en permanence que le domaine public concédé était occupé conformément à sa destination, et ne sauraient être regardées comme donnant à la ville un droit de regard sur l’activité exercée par l’association ; que l’ensemble des stipulations de la convention du 11 août 2004 et de ses annexes, qui imposent des prescriptions à l’ASSOCIATION PARIS JEAN BOUIN, s’inscrivent dans le cadre des obligations que l’autorité chargée de la gestion du domaine public peut imposer, tant dans l’intérêt du domaine et de son affectation que dans l’intérêt général, aux concessionnaires du domaine ;

Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que l’ensemble des stipulations de la convention du 11 août 2004 et de ses annexes ne traduit pas l’organisation, par la VILLE DE PARIS, d’un service public ni la dévolution de sa gestion à l’ASSOCIATION PARIS JEAN BOUIN ; que, par suite, la cour a inexactement qualifié la convention du 11 août 2004 en jugeant qu’elle avait le caractère d’une délégation de service public ; que, dès lors, la VILLE DE PARIS et l’ASSOCIATION PARIS JEAN BOUIN sont fondées à demander l’annulation des articles 4, 5 et 6 de l’arrêt du 25 mars 2010 de la cour administrative d’appel de Paris"

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