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Le cumul d’activités des fonctionnaires par Pierre-Ange Zalcberg, juriste RH services financiers La Poste.

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- vendredi 7 décembre 2007

La loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique est venue modifier les règles des cumuls d’activités des fonctionnaires.

Jusqu’alors, le décret du 29 octobre 1936 demeurait applicable et posait le principe de l’obligation d’exclusivité des fonctionnaires.

On verra que la loi précitée reprend l’idée d’un principe d’interdiction mais elle accompagne cette interdiction par des dérogations limitativement énumérées.

Egalement, sans que la loi n’ait eu d’incidence sur la matière, la question du cumul d’activité par des agents ayant cessé temporairement ou définitivement leurs fonctions est prégnante en ce qu’elle emporte, notamment, des conséquences importantes sur la possibilité pour un agent de cumuler sa pension de retraite avec une rémunération d’activité.

1. Le principe de l’obligation d’exclusivité des fonctionnaires

Le nouvel article 25 du titre I du statut général (loi n° 83-643 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires) réaffirme l’obligation d’exclusivité qui impose aux fonctionnaires de se consacrer aux fonctions qui leur sont confiées et leur interdit d’exercer des activités lucratives privées accessoires.

La loi ajoute, par ailleurs, que certaines activités non lucratives sont prohibées au premier rang desquels figure la prise, y compris par personnes interposées, dans une entreprise soumise au contrôle de l’administration à laquelle appartiennent les agents ou en relation avec cette dernière, d’intérêts de nature à compromettre leur indépendance (intéressement).

Egalement, figurent, dans ces activités non lucratives interdites, les consultations juridiques, expertises et plaidoiries contre toute personne publique, y compris devant les juridictions étrangères, ainsi que la participation aux organes de direction de sociétés ou d’associations à but lucratif et à but non désintéressé.

2. Les dérogations

a) Les dérogations légales

Le nouvel article 25 du titre I crée des dérogations légales libres et, donc, exemptes de toute autorisation administrative :

  • La gestion du patrimoine privé

La loi autorise la détention de parts sociales et de tout autre type d’acte de gestion, à l’exception de la participation aux organes de direction des sociétés à but lucratif.

  • La création des œuvres de l’esprit

Les agents publics sont autorisés librement à créer des œuvres de l’esprit et à en tirer bénéfice.

Toutefois, la création d’œuvre d’art ne doit pas conduire le fonctionnaire à porter atteinte à son obligation d’indépendance et à son devoir de réserve (Conseil d’Etat, 19 mars 1997, « Cannard »).

  • L’exercice des professions libérales pour les membres de certains personnels

Les personnels enseignants, techniques ou scientifiques des établissements d’enseignement et les personnes pratiquant des activités à caractère artistique peuvent exercer les professions libérales qui découlent de la nature de leurs fonctions.

b) Les dérogations soumises à autorisation

La loi (article 25-II) institue de nouvelles exceptions à l’obligation d’exclusivité :

  • L’agent peut créer ou reprendre une entreprise

Cette activité ne peut être exercée qu’après déclaration à l’autorité dont relève l’agent et avis de la commission de déontologie compétente.

Le cumul n’a pas vocation à perdurer : il peut être exercé pendant une durée maximale d’un an à compter de cette création d’entreprise, renouvelable une fois.

L’agent qui crée ou reprend une entreprise se voit offrir un droit à travailler à temps partiel (après avis de la commission de déontologie) pour une durée maximale d’un an renouvelable une fois.

L’agent doit présenter une déclaration écrite à l’autorité dont il relève 2 mois avant la date de création ou de reprise de cette entreprise.

Cette déclaration doit mentionner la forme et l’objet social de l’entreprise, son secteur et sa branche d’activités.

L’autorité compétente saisit la commission de déontologie dans un délai de 15 jours à compter de la date à laquelle elle l’a reçue. La commission de déontologie rend son avis dans un délai d’un mois.

C’est à La Poste de prendre la décision finale sur la déclaration de cumul d’activités au vu de l’avis rendu par la commission de déontologie.

  • L’agent peut conserver une activité professionnelle privée pendant le début de sa carrière publique

Une personne lauréate d’un concours de recrutement dans la fonction ou bien embauchée comme non titulaire peut continuer à exercer des fonctions, salariés ou non, de dirigeant de société ou d’une association à gestion intéressée.

Cette possibilité est ouverte pour un an à compter du recrutement de l’intéressé, renouvelable une fois. Elle demeure soumise à l’obligation de déclaration et à avis de la commission de déontologie.

  • Le décret n° 2007-658 du 2 mai 2007 relatif au cumul d’activités des fonctionnaires, des agents non titulaires et des ouvriers des établissements industriels de l’Etat, pris pour application de la loi du 2 février 2007, fixe des dérogations concernant les cumuls d’activités exercées à titre accessoire.

Les fonctionnaires peuvent être autorisés à cumuler à titre accessoire à leur activité principale, sous réserve que ces activités ne portent pas atteinte au fonctionnement normal, à l’indépendance ou à la neutralité du service, les activités suivantes :

  • Expertises ou consultations d’une entreprise ou d’un organisme privé
  • Enseignements ou formations
  • Activité agricole (sous réserves)
  • Travaux d’extrême urgence dont l’exécution immédiate est nécessaire pour prévenir des accidents imminents ou organiser des mesures de sauvetage
  • Travaux ménagers de peu d’importance réalisés chez des particuliers
  • Aide à domicile à un ascendant, à un descendant, à son conjoint, à son partenaire lié par un PACS ou à son concubin permettant à l’agent de percevoir, le cas échéant, les allocations afférentes à cette aide
  • Activité de conjoint collaborateur au sein d’une entreprise artisanale ou commerciale
  • Activité d’intérêt général exercée auprès d’une personne publique ou auprès d’une personne privée à but non lucratif
  • Une mission d’intérêt public de coopération internationale au auprès d’organismes d’intérêt général à caractère international ou d’un Etat étranger, pour une durée limitée.

Le cumul de ces activités accessoires est subordonné à la délivrance d’une autorisation par La Poste.

3. Les personnels concernés

L’obligation d’exclusivité s’applique aux fonctionnaires et aux agents non titulaires.

Elle s’exprime différemment concernant les personnels à temps partiels et les fonctionnaires ayant cessé temporairement ou définitivement leurs fonctions au sujet desquels il convient de distinguer le cas particulier des fonctionnaires retraités qui peuvent, le cas échéant, cumuler leur pension de retraite avec une rémunération d’activité.

a) Le cumul d’activités des agents à temps non complet ou exerçant des fonctions à temps incomplet

Les agents à temps partiel peuvent exercer une activité privée lucrative dans des conditions compatibles avec leurs obligations de service et sous réserve que cette activité ne porte pas atteinte au fonctionnement normal, à l’indépendance ou à la neutralité du service.

L’agent informe par écrit l’autorité dont il relève préalablement au cumul d’activités envisagé.

Les agents peuvent exercer, auprès des administrations de l’Etat, des régions, des départements, des communes et leurs établissements publics ainsi qu’auprès des établissements publics industriels et commerciaux, une ou plusieurs activités à conditions que la durée totale de travail n’excède pas celle afférente à un emploi à temps complet.

Pour les fonctionnaires nommés sur des emplois à temps non complet (ou impliquant une durée de travail inférieure ou égale à un mi-temps), le nouvel article 24-IV du statut général précise qu’il peuvent, exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative.

b) L’exercice d’activités privées par des fonctionnaires ayant cessé temporairement ou définitivement leurs fonctions

En application du décret n° 2007-611 du 26 avril 2007 relatif à l’exercice d’activités privées par des fonctionnaires ou agents non titulaires ayant cessé temporairement ou définitivement leurs fonctions et à la commission de déontologie, les fonctionnaires placés en cessation définitive de fonctions, disponibilité, détachement, hors cadres, mise à disposition ou exclusion temporaire de fonctions, ne peuvent travailler, prendre ou de recevoir une participation par conseil ou capitaux dans une entreprise, lorsque, au cours des trois dernières années qui précèdent le début de cette activité, dans le cadre des fonctions qu’il a effectivement exercées, l’intéressé a été chargé :

  • d’assurer la surveillance ou le contrôle de cette entreprise
  • de conclure des contrats de toute nature avec cette entreprise ou de formuler un avis sur de tels contrats
  • de proposer directement à l’autorité compétente des décisions relatives à des opérations réalisées par cette entreprise ou de formuler un avis sur de telles décisions.

Ces interdictions s’appliquent, également, dans les entreprises qui détiennent au moins 30 % de l’entreprise susmentionnée, ou dont le capital est, à hauteur de 30 % au moins, détenu soit par l’entreprise susmentionnée soit par une entreprise détenant 30 % au moins du capital de l’entreprise susmentionnée.

Elles s’appliquent, par ailleurs, aux activités exercées dans une entreprise qui a conclu avec l’entreprise susmentionnée un contrat comportant une exclusivité de droit ou de fait.

Dans ce cas, la saisine de la commission de déontologie est obligatoire. L’autorité dont relève l’agent saisit par écrit la commission de déontologie dans un délai de 15 jours à compter de la date à laquelle elle a été informée du projet de l’agent. Ce dernier reçoit copie de la lettre de saisine.

L’agent peut, de lui-même, saisir directement par écrit la commission de déontologie un mois au plus tard avant la date à laquelle il souhaite exercer les fonctions pour lesquelles un avis est sollicité. Il en informe, également, son administration par écrit.

Il est, aussi, interdit à ces fonctionnaires d’exercer une activité lucrative, salariée ou non, dans un organisme ou une entreprise privée et toute activité libérale si, par sa nature ou ses conditions d’exercice et eu égard aux fonctions précédemment exercées par l’intéressé, cette activité porte atteinte à la dignité desdites fonctions ou risque de compromettre ou mettre en cause le fonctionnement normal, l’indépendance ou la neutralité du service.

Dans ce cas, la saisine de la commission de déontologie peut être saisie à titre facultatif. L’agent peut saisir directement par écrit la commission 1 mois au plus tard avant la date à laquelle il souhaite exercer les fonctions pour lesquelles un avis est sollicité. Il en informe son administration.

L’autorité dont relève l’agent peut, également, saisir par écrit la commission au plus tard dans un délai de 1 mois à compter de la date à laquelle elle a été informée du début envisagée de l’activité. Ce dernier reçoit copie de la lettre de saisine.

Les agents ayant cessé leurs fonctions et qui se proposent d’exercer une activité privée sont tenus d’en informer par écrit l’autorité dont ils relèvent un mois au plus tard avant la cessation de leurs fonctions (tout changement d’activité pendant un délai de 3 ans doit être portée à la connaissance de son administration selon les mêmes modalités).

4. Que risque un fonctionnaire qui ne respecte pas les règles de cumul ?

Les fonctionnaires doivent, en principe, consacrer l’intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées.

La violation de ce principe, en dehors des cas de dérogations sus-évoqués, peut entraîner un remboursement des sommes indûment perçues, une sanction disciplinaire et/ou une action pénale.

a) Le remboursement des sommes indûment perçues

En cas de cumul illégal d’activités, l’agent s’expose au reversement des rémunérations irrégulièrement perçues.

L’administration peut procéder, à ce titre, à des retenues sur le traitement.

Attention : Il n’est pas permis à La Poste de solliciter le reversement de la totalité des traitements que le fonctionnaire indélicat a perçu durant sa période de cumul illégal. S’il y a eu service fait, la cause du versement du traitement est constituée. Il est, en conséquence, seulement possible de retenir sur le traitement les rémunérations privées irrégulièrement perçues.

b) La sanction disciplinaire

Le cumul illégal ou sans autorisation d’un emploi public avec une autre activité contrevient manifestement au serment professionnel des postiers et à la probité.

La Poste peut, donc, infliger une sanction disciplinaire à un agent qui aurait cumulé irrégulièrement son emploi public avec une autre activité.

Bien sur, la sanction sera d’autant plus lourde si le fonctionnaire a utilisé les moyens et le matériel de l’employeur (matériel informatique, outillage, …) pour exercer son activité secondaire irrégulière.

c) L’action pénale

Selon l’article R.362-4 du Code du travail, un fonctionnaire qui cumule illégalement son emploi avec une activité privée lucrative commet une infraction punie d’une amende de cinquième classe (qui peut aller de 450 à 900 euros et de 900 à 1500 euros en cas de récidive dans le délai d’un an).

En cas d’activité dans une entreprise avec laquelle il a une relation au titre de son emploi public, le fonctionnaire peut être poursuivi pour prise illégale d’intérêt, délit sanctionné par une peine pouvant aller jusqu’à cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende.

5. Le cumul Emploi-Retraite des fonctionnaires

En application des dispositions des articles L.84, L.85, L.86 et L.86-1 du code des pensions civiles et militaires de retraite, le cumul des pensions de retraite de l’Etat avec les revenus tirés d’une activité dans le secteur privé est autorisé.

Ainsi, un fonctionnaire de l’Etat qui exerce auprès d’une société anonyme ou d’une association de type « loi 1901 » peut cumuler intégralement sa retraite et ses revenus quel qu’en soit le montant.

Néanmoins, la possibilité du cumul n’est envisageable que dans la limite ou ladite activité privée est autorisée au regard du décret n° 2007-611 du 26 avril 2007 relatif à l’exercice d’activités privées par des fonctionnaires ou agents non titulaire ayant cessé temporairement ou définitivement leurs fonctions et à la commission de déontologie dont les dispositions ont été examinées précédemment.

En revanche, si le fonctionnaire reprend une activité auprès d’un employeur public, la réglementation relative au cumul s’applique dans les conditions suivantes :

  • Les employeurs concernés

Il s’agit des administrations de l’Etat et leurs établissements publics ne présentant pas un caractère industriel ou commercial, les collectivités territoriales et les établissements publics ne présentant pas un caractère industriel ou commercial qui leur sont rattachés ainsi que les établissements de la fonction publique hospitalière ou assimilés.

La réglementation sur les cumuls ne s’applique, donc, pas en cas d’activité rémunérée au sein d’établissement public industriel et commercial comme La Poste.

  • Les règles de plafonnement

Les agents peuvent percevoir intégralement leur pension si leurs revenus bruts d’activité sont inférieurs par année civile à un plafond légal à la moitié légal de la valeur de l’indice majoré 227 (soit 6217.50 € au 1er janvier 2006) augmentée du tiers du montant brut de leur pension.

Si leurs revenus bruts d’activité sont supérieurs à ce plafond, seul l’excédent est déduit de votre pension.

Exemple : le montant brut total de la pension est de 18 000 € par an.

Le plafond est alors de 6217, 50 € + 6000 € (tiers de la pension) soit 12 217, 50 €.

Si les revenus bruts d’activité sont de 10 925 €, l’agent peut percevoir intégralement sa pension.

Si les revenus bruts d’activité sont de 21 623 €, la somme de 21 623 € - 12 217,50 € soit 9045,50 € est déduite de sa pension.

Pierre-Ange ZALCBERG

p-a.zalcberg chez laposte.net

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