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Les juristes chargés de contentieux administratifs : pour un accès facilité à la profession d’avocat, par Pierre-Ange Zalcberg
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(note pondérée en fonction du nombre de votes : 2.83 - 1 vote)Le 30 juin 2008, le Président de la République a confié à Maître Jean-Michel Darrois, le soin de réfléchir à ce que pourrait être une « grande profession du droit ». La commission dite « Darrois » a, notamment, pour mission de proposer un statut pour le juriste d’entreprise et de parvenir à un rapprochement des professions de juriste d’entreprise et d’avocat.
Hormis la présence de Monsieur Olivier Fouquet, Président de section au Conseil d’Etat, comme membre de cette commission, on peut regretter le faible écho que semblent donner les juristes publicistes au projet de réforme en cours alors même qu’un site internet dédié appelle aux contributions (www.commissio-darrois.justice.gouv.fr).
Pourtant, concernant une partie non négligeable de ces juristes spécialisés, le débat actuel pourrait être l’occasion de faire valoir des arguments favorables à la réduction de la durée d’exercice de 8 ans pour obtenir la dispense de la formation théorique et pratique du certificat d’aptitude à la profession d’avocat.
En effet, l’article 26 de la loi n° 90-1259 du 31 décembre 1990 précise que « les juristes d’entreprise exerçant leurs fonctions, en exécution d’un contrat de travail, au sein d’une entreprise ou d’un groupe d’entreprises, peuvent, dans l’exercice de ces fonctions et au profit exclusif de l’entreprise qui les emploie ou de toute entreprise du groupe auquel il appartient, donner des consultations juridiques et rédiger des actes sous seing privé relevant de l’activité desdites entreprises ».
Cette définition du juriste d’entreprise est évidemment lacunaire, tout le débat actuel résidant dans les difficultés de définir un statut pour le métier de juriste d’entreprise suivant ses différentes modalités d’exercice. Elle demeure, toutefois, transposable en partie à la situation des juristes publicistes, c’est-à-dire aux cas des juristes dont on peut constater qu’ils disposent d’une formation en droit public au moins au niveau requis pour l’accès à la profession d’avocat (Master 1 ou équivalent), qu’ils exercent dans le domaine du droit public et pour lesquels on distingue deux modalités d’exercice : fonctionnaires de catégorie A et assimilés ou salariés de droit privé.
Pour ce qui les concerne quant à l’accès à la profession d’avocat, l’article 98 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant de la profession d’avocat dispose que « sont dispensés de la formation théorique et pratique du certificat d’aptitude à la profession d’avocat : (…) 3° Les juristes d’entreprise justifiant de huit ans au moins de pratique professionnelle au sein du service juridique d’une ou plusieurs entreprises ; 4° Les fonctionnaires et anciens fonctionnaires de catégorie A, ou les personnes assimilées aux fonctionnaires de cette catégorie, ayant exercé en cette qualité des activités juridiques pendant huit ans au moins, dans une administration ou un service public ou une organisation internationale ; (…) ». Ces passerelles semblent, à première vue, satisfaire à l’égalité entre les différentes modalités d’exercice de la profession de juriste quelque soit le profil ou le secteur public ou privé d’exercice dans la mesure où il est imposé à tous une durée d’exercice de 8 ans dans leurs fonctions avant de pouvoir prétendre à être éventuellement dispensé de la formation du certificat d’aptitude à la profession d’avocat par les Barreaux.
Pour justifier cette durée d’exercice de 8 ans, il est souvent allégué que le juriste d’entreprise n’a pas vocation à connaître et à pratiquer les techniques de procédure, notamment, en raison du fait qu’il ne représente pas son employeur devant les juridictions. C’est là l’argument premier des partisans de la réduction voire de la suppression des possibilités de passerelle entre les professions de juriste d’entreprise et d’avocat. Certes, la maîtrise de la procédure contentieuse constitue l’essence même du métier d’avocat qui est dit « professionnel du contentieux » alors que le juriste d’entreprise est « simplement » appelé à gérer le contentieux en liaison avec les conseils externes.
Toutefois, une partie importante des juristes publicistes sont dans une situation significativement différente de celles des autres prétendants à l’accès à la profession d’avocat et ne saurait, par la même, se voir appliquer les mêmes conditions.
Cette différence de situation tient aux spécificités de la procédure administrative contentieuse que les juristes publicistes ont à pratiquer du fait des fonctions qu’ils sont amenés à occuper. En effet, les juristes publicistes exerçant des fonctions de chargé de contentieux (c’est-à-dire ceux qui rédigent les mémoires et représentent leur employeur devant les juridictions administratives) savent bien que l’obligation du ministère d’avocat est toute relative en matière de procédure administrative contentieuse. Ainsi, sont en premier ressort dispensés du ministère d’avocat les recours pour excès de pouvoir. Aux contentieux de l’excès de pouvoir, l’article R.431-3 du Code de justice administrative (CJA) ajoute celui des contraventions de grande voirie, la quasi-totalité du plein contentieux, tous litiges dans lesquels le défendeur est une collectivité territoriale ou un établissement public en relevant, ainsi que les demandes d’exécution de jugements définitifs. En appel, l’article R.811-7 du CJA prévoit que la dispense concerne les litiges d’excès de pouvoir des agents des personnes et collectivités publiques (et de la Banque de France), provoqués par des actes relatifs à leur situation personnelle, les litiges de contravention de grande voirie et les demandes d’exécution des arrêts de la cour ou des jugements des tribunaux de son ressort. Relativement aux recours portés en premier ressort ou en appel devant le Conseil d’Etat, on retrouve la dispense concernant le contentieux des pensions, des impôts et des élections ainsi que celle relative aux demandes d’exécution des jugements et arrêts alors qu’il n’y a quasiment plus de dérogation à l’obligation du ministère d’avocat quant au recours en cassation, Enfin, et surtout, il subsiste la dérogation de portée générale dont bénéficie l’Etat tant en premier ressort, appel et cassation (articles R.431-7, R.432-4 et R.811-10 du CJA).
Sur ces bases, les administrations publiques ou autres structures fondent leurs juristes spécialisés en droit public à les représenter devant les juridictions administratives. Concrètement, les praticiens concernés rédigent l’ensemble des pièces de procédure et sont amenés à représenter leurs employeurs aux audiences devant ces juridictions de la même manière que pourrait le faire un avocat. Le répertoire interministériel des métiers de l’Etat est, en cela, explicite : il distingue les métiers de « Cadre juridique » et de « Consultant juridique », ces métiers consistant, notamment, à « assurer une expertise juridique au profit des administrations et des établissements publics de l’Etat et à défendre leurs positions dans le cadre des procédures contentieuses. »
Dans ce cas, du fait que ces juristes pratiquent les techniques de procédure contentieuse, l’argumentaire visant à considérer le juriste d’entreprise comme un « simple » intermédiaire peu coutumier des règles de procédure sur lequel on se fonde encore pour justifier la durée d’exercice de 8 ans devient inopérant.
Il faut exclure de ce propos le cas des fonctionnaires de catégorie A ou assimilés qui n’exercent pas en soi des activités juridiques mais qui, de part la nature de leur fonction, ont vocation à intégrer la profession d’avocat. On pense principalement aux inspecteurs des impôts dont l’expertise en matière fiscale est recherchée au sein des cabinets d’avocats fiscalistes.
Il faudrait, plus globalement, écarter de cette analyse les juristes qui n’exercent pas en tant que chargé de contentieux administratifs et ne peuvent, par la même, se prévaloir d’exercer formellement des fonctions juridiques totalement similaires à celles des avocats. Les concernant, la différence entre la fonction initiale et le métier d’avocat impose, semble-t-il, de devoir conserver un exercice éprouvé de leur fonction avant d’envisager toute passerelle.
Tout dépend, en réalité, des fonctions des juristes concernés et de leur employeur. Ce qui suppose un examen très précis des fonctions occupées par les juristes prétendant accéder à la profession d’avocat.
Il s’agit d’affirmer que le juriste chargé de contentieux devant les juridictions administratives pourrait, du fait de la dispense du ministère d’avocat qui découle de la nature de son employeur ou des contentieux dont il a la charge, bénéficier d’un accès à la profession d’avocat facilité dans la mesure où il exerce pour le compte de son employeur des fonctions en tout point identiques à celles que pourrait exercer un avocat.
Cette analyse s’applique d’autant plus aux juristes fonctionnaires de catégorie A ou assimilés exerçant des activités contentieuses au sein des administrations de l’Etat. En effet, pour justifier la dispense de ministère d’avocat de portée générale dont l’Etat bénéficie, le Conseil d’Etat admet, lui-même, que l’Etat « dispose de services juridiques spécialisés » (CE, 21 décembre 2001, n° 222862). Les juges du Palais-Royal induisent, donc, que les juristes affectés au sein de ses « services juridiques spécialisés » remplissent des fonctions d’ « avocat de fait ».
Dès lors, on voit mal comment on peut encore imposer à ces juristes une durée de 8 ans d’exercice pour qu’ils puissent, s’ils le souhaitent, accéder à la profession d’avocat alors même qu’ils effectuent quotidiennement un travail en tout point identique à celui que devrait effectuer les avocats en pareil contexte. Cette durée apparaît objectivement excessive au regard de la réalité du métier de juriste tel qu’il est exercé dans les services juridiques chargés du contentieux de l’Etat voire dans les autres administrations publiques (ou autres structures appelées à pratiquer le contentieux administratif) et alors même qu’en comparaison les notaires, les huissiers de justice, les greffiers des tribunaux de commerce, les administrateurs judiciaires et mandataires judiciaires au redressement et à la liquidation des entreprises, les anciens syndics et administrateurs judiciaires, les conseils en propriété industrielle et les anciens conseils en brevet d’invention peuvent accéder à la profession d’avocat après seulement 5 ans d’exercice de leurs fonctions.
S’il est impossible de dresser un portrait uniforme des juristes concernés : ils sont fonctionnaires, agents non titulaires ou salariés, possèdent voire cumulent des formations différentes (formations universitaires, IEP, écoles de service public type IRA), exercent en droit public général ou sont davantage spécialisés (droit des marchés publics, droit de l’éducation, etc.), tous présentent le point commun d’avoir vocation à représenter leur employeur devant les juridictions administratives. Ce qui constitue un avantage incontestable en vue de l’exercice de la profession d’avocat dans le domaine du droit public autant qu’un formidable vivier de compétences pour cette profession.
Car, en dépit du développement certain du droit public au sein des cabinets d’avocats et hormis les avocats spécialisés, force est de constater que les avocats maîtrisent encore mal le droit public et, plus spécifiquement, la procédure administrative contentieuse. Sans doute peu formés pour ce droit complexe, beaucoup d’avocats se présentent devant les juridictions administratives dénués des outils juridiques adéquats. Les demandes ou la défense des justiciables ne sont, ainsi, pas toujours soutenues comme il se devrait, ce qui participe à ce que les administrations publiques sortent encore trop souvent gagnantes des procès administratifs. Cet état de fait n’est pas favorable aux administrés dont il faut rappeler qu’ils sont les principaux intéressés par la réforme des professions du droit.
Il ne s’agit point de rechercher une voie d’accès à la profession d’avocat qui serait discordante, notamment, à l’égard des avocats ou des autres profils de juriste. Certains considéreront, sans avoir tout à fait tort, que les juristes concernés pourraient tout autant subir les épreuves des examens d’accès des Centres Régionaux de Formation à la Profession d’Avocat (CRFPA). Mais là n’est pas le propos. Il s’agit davantage de relever ce qui apparait pour eux comme un véritable droit à la validation des acquis de leur expérience dont chacun conviendra que les modalités d’application doivent être en adéquation avec leur expertise véritable. Espérons que la réforme prochaine saura conserver le principe d’une passerelle entre la profession de juriste d’entreprise et celle d’avocat (cela dans l’intérêt des deux professions) et réduire la condition de durée d’exercice pour les juristes déjà amenés à plaider devant les juridictions du fait de leurs fonctions.
Pierre-Ange Zalcberg
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