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Comment contester la fermeture administrative d’un débit de boissons (bar / boîte de nuit) ? Par Jacques-Alexandre Bouboutou, Avocat.
Parution : lundi 6 janvier 2014
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L’article L3332-15 du Code de la santé publique permet au préfet d’ordonner la fermeture administrative d’un bar ou d’une boîte de nuit, pour une durée maximale de 6 mois, à la suite d’infractions ou de troubles à l’ordre public.

Une fermeture administrative n’arrive jamais seule et l’exploitant doit se montrer vigilant et réactif dès les premières remontées du mécontentement des riverains (plaintes, mains courantes, procès-verbaux dressés par les forces de l’ordre, etc.).
Article actualisé par son auteur en janvier 2023.

Cependant, il existe des moyens à la disposition des exploitants pour se défendre face à de telles mesures.

Dans quels cas la fermeture administrative est-elle encourue ?

Le Code de la santé publique distingue trois motifs de fermeture administrative, dont le cumul est possible, à savoir :

-  1) en cas d’infractions aux lois et règlements relatifs aux débits de boissons, pour une durée maximale de six mois, après un premier avertissement,
-  2) en cas d’actes criminels ou délictueux, pour une durée maximale de six mois, plus l’annulation du permis d’exploitation de débits de boisson,
-  3) en cas d’atteinte à l’ordre public, à la santé, à la tranquillité ou à la moralité publiques, pour une durée maximale de deux mois (et jusqu’à trois mois pour les établissements fixes ou mobiles de vente à emporter de boissons alcoolisées en application de l’article L332-1 du Code de la sécurité intérieure).

Les faits pouvant conduire à une fermeture administrative sont variés et la jurisprudence offre de nombreux exemples, classés ici par ordre décroissant de gravité :

-  service d’alcool à une personne jusqu’à l’ivresse dans une boîte de nuit (six mois de fermeture),
-  bar servant de lieu de rendez-vous à des trafiquants de stupéfiants, même à l’insu du gérant (six mois de fermeture),
-  tolérance de la prostitution dans un bar (six mois de fermeture),
-  travail dissimulé dans un bar-restaurant (trois mois de fermeture),
-  troubles de voisinage et difficultés de stationnement liés à l’exploitation d’un tabac avec vente d’alcool à emporter (trois mois de fermeture),
-  violences volontaires répétées par des clients en état d’ébriété et par le personnel de sécurité d’une péniche discothèque (deux mois de fermeture),
-  plaintes du voisinage à propos de nuisances sonores provenant d’un bar-restaurant ayant nécessité à plusieurs reprises l’intervention de la gendarmerie (un mois de fermeture),
-  consommation de cigarettes dans un café concert en infraction avec la législation contre le tabagisme (neuf jours de fermeture).

Quelles sont les voies de recours possibles ?

Un recours en annulation de l’arrêté de fermeture administrative peut être déposé devant le Tribunal administratif compétent, dans un délai de deux mois suivant la notification de la décision au représentant légal de la société exploitant l’établissement.

La décision de fermeture administrative est exécutoire dès sa notification, de sorte que celle-ci doit être immédiatement exécutée, même si la décision est plus tard être annulée par le juge.

En cas d’urgence, il est possible d’exercer un référé-suspension permettant, dans des délais assez brefs de l’ordre de plusieurs semaines, de faire suspendre l’exécution de la décision dans l’attente du jugement sur le fond, dès lors qu’il est démontré l’existence d’un doute sérieux sur la légalité de la décision.

L’on citera par exemple une décision du Tribunal administratif de Rennes du 5 avril 2012 qui, statuant dans un délai d’un mois, a suspendu l’arrêté de fermeture durant un mois d’une discothèque pour des faits de service excessif d’alcool à l’origine de bagarres, en raison de la relaxe du gérant par le juge pénal et compte tenu de l’urgence justifiée par les conséquences de la fermeture sur la viabilité de l’établissement.

Un recours en référé-liberté est également envisageable afin d’obtenir encore plus rapidement, dans un délai de 48 heures, la suspension de l’exécution de la décision de fermeture administrative.

Il s’agira alors de démontrer avec précision que les faits sur lesquels s’est fondée la préfecture sont matériellement inexacts ou qu’elle ne pouvait manifestement pas se fonder sur eux pour décider la fermeture de l’établissement, ce qui est apprécié avec sévérité par les juges.

La condition d’urgence est généralement remplie, compte tenu des conséquences financières entrainées par une fermeture, notamment en cas d’annulation de concerts.

Quels sont les moyens pouvant être invoqués pour contester une fermeture administrative ?

Le prononcé d’une mesure de fermeture administrative est soumis à des conditions de forme et de procédure (légalité externe) et de fond (légalité interne).

Il est primordial d’invoquer, dès la requête initiale, des moyens relevant de ces deux causes juridiques distinctes, sous peine de ne plus pouvoir les invoquer ultérieurement.

Les principaux moyens de forme et de procédure invocables

Avant le prononcé de la mesure de fermeture, le préfet doit impérativement inviter le représentant légal de la société à présenter ses observations écrites, ou orales à la demande de l’intéressé, durant lesquelles il peut être assisté par son avocat.

Dans le cas où elle est motivée par des infractions à la réglementation relative aux débits de boisson (cas n°1), la fermeture doit impérativement être précédée d’un avertissement qui peut, le cas échant, être substitué à la mesure de fermeture initialement envisagée.

La décision prise doit être suffisamment motivée au regard de la loi n°79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs, c.à.d., comporter l’énoncé des circonstances de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision.

Le préfet ne semble toutefois pas tenu d’indiquer précisément dans son arrêté sur lesquels des trois motifs de fermeture prévus par l’article L3332-15 du Code de la santé publique il s’est fondé pour prendre sa décision (en ce sens CAA Nantes, 5 octobre 2012, req. n°11NT01248).

Si la décision n’est pas signée par le préfet mais par son délégué, la décision n’est légale que si l’arrêté portant délégation de signature vise les dispositions de l’article L3332-15 du Code de la santé publique et a été préalablement publié au recueil des actes administratifs.

Il n’est pas rare qu’une fermeture administrative intervienne à la suite de constatations policières pouvant déboucher sur des poursuites pénales, sur lesquels le préfet se fonde pour prononcer la fermeture.

Toutefois, les éventuelles irrégularités du contrôle effectué par les services de police, ne sont pas invocables contre la décision de fermeture prise par le préfet.

Les principaux moyens de fond invocables

Les motifs de la décision doivent relever de l’une des trois hypothèses mentionnées dans l’article L3332-15 du Code de la santé publique.

Lorsque la fermeture est motivée par des troubles à l’ordre public (cas n°2) ou bien par la commission de crimes ou de délits (cas n°3), le juge doit vérifier que les faits reprochés sont en lien avec la fréquentation ou les conditions d’exploitation de l’établissement.

Ce lien de rattachement avec l’établissement peut résulter notamment de ce que les auteurs des troubles ont consommé de l’alcool dans l’établissement concerné ou bien le fait que le personnel soit impliqué dans les faits de violences volontaires qui se sont déroulés à proximité (CAA Nancy, 18 octobre 2012, req. n°12NC00760).

En revanche, une fermeture administrative a pu être annulée dans un cas où bien que la victime d’une agression avec arme blanche s’était réfugiée à l’intérieur du bar, la rixe était survenue à l’extérieur de l’établissement dont l’exploitant ne pouvait pas être regardé comme ayant favorisé ou facilité ces agissements (CAA Douai, 25 octobre 2012, req. n°12DA00139).

Le requérant peut contester la matérialité, ainsi que la qualification juridique des faits reprochés, si celles-ci sont erronées.

Lorsque la fermeture administrative est motivée par la commission de crimes ou de délits (cas n°3), le préfet est alors lié par la qualification juridique des faits retenue par le juge pénal, de sorte que la fermeture ne peut être ordonnée si le juge pénal a prononcé la relaxe (Conseil d’Etat, 10 octobre 2012, SARL Le Madison, req. n°345903).

Par ailleurs, les faits reprochés doivent être de nature à justifier la fermeture au moment où le préfet prend sa décision.

Sur ce point, il est désormais clair, depuis l’avis contentieux du Conseil d’Etat du 6 février 2013, mettant fin aux divergences d’interprétation entre les différentes juridictions d’appel, que les trois hypothèses de fermeture administrative constituent des mesures de police visant à prévenir a priori les désordres liés au fonctionnement des établissements et non des sanctions administratives visant à les réprimer a posteriori.

Le juge administratif a ainsi annulé la fermeture administrative prononcée contre un bar chicha pour infraction à la législation du tabagisme, dès lors que les travaux de mise en conformité de l’établissement étaient achevés avant même l’entretien avec le préfet ayant précédé l’arrêté de fermeture (CAA Paris, 19 juin 2012, req. n°10PA05992).

De même, le juge a annulé la fermeture administrative d’un bar-restaurant, après avoir relevé que, d’après les attestations de riverains produites, les nuisances sonores incriminées avaient disparu à la suite d’une demande de mise en conformité adressée auparavant par le préfet (CAA Bordeaux, 23 mai 2013, req. n°12BX01578).

La décision de fermeture ne doit pas être manifestement disproportionnée par rapport aux faits reprochés.

Notamment, il a été jugé que la fermeture administrative prononcée par le préfet pour une durée de deux mois en raison de l’ouverture d’un bar jusqu’à 0h20, dépassant ainsi la limite fixée à minuit par arrêté municipal, était disproportionnée et devait être annulée (CAA Versailles, 28 septembre 2010, req. n°09VE00277).

Dans cette hypothèse, le juge administrative n’a d’autre choix que d’annuler totalement la fermeture et n’a pas la possibilité de simplement réduire le délai de fermeture, dans la mesure où, s’agissant d’une mesure de police relevant du contentieux de l’excès de pouvoirs, il ne dispose pas des pouvoirs de modulation qui sont reconnus au juge administratif en matière de plein contentieux.

Une autre conséquence de la qualification de mesure de police, au lieu de sanction, est l’impossibilité d’invoquer l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’Homme garantissant le droit à un procès équitable qui, en matière pénale, confère désormais au détenu le droit d’avoir accès au dossier d’enquête des services de police, ou la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen permettant au juge d’exercer un contrôle plus approfondi de la proportionnalité de la mesure par rapport aux autres droits et libertés garantis par ces textes, notamment le droit de propriété.

Comment obtenir réparation du préjudice commercial subi en raison de la fermeture administrative ?

Toute décision administrative illégale constitue une faute entraînant l’obligation pour l’administration d’indemniser le préjudice subi.

La demande en indemnisation peut être introduite à l’occasion du recours en annulation ou en référé, en demandant l’octroi d’une provision.

Le préjudice dont l’exploitant peut réclamer réparation correspond à la perte d’exploitation générée par la fermeture, calculée en faisant la moyenne du chiffre d’affaires mensuel réalisé par l’établissement, déduction faite de l’économie de charges courantes résultant de l’absence exploitation durant la période de fermeture (CAA Nantes, 19 juillet 2013, req. n°12NT00921).

Par exemple, si le poste achats représente 40% du chiffre d’affaires, la perte de chiffres d’affaires retenue sera limitée à 60% du chiffre d’affaires qui aurait été réalisé sur la période de fermeture.

En revanche, les charges fixes de l’établissement, tels que les loyers, ne seront pas remboursées dès lors que ces charges ne sont pas liées à l’exploitation mais à l’existence même de l’établissement.

La vente du fonds de commerce à la suite d’une fermeture administrative n’est susceptible de donner lieu à indemnisation que s’il est démontré que la perte de valeur du fonds de commerce est en lien direct avec la fermeture.

En pratique, il est fait appel aux services d’un expert-comptable afin de procéder au chiffrage du préjudice commercial subi.

Enfin, le dirigeant peut demander la réparation du préjudice personnel subi correspondant au trouble dans ses conditions d’existence et son préjudice moral.

Jacques-Alexandre Bouboutou Avocat à la Cour http://bouboutou-avocats.com
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