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Contestation d’un PLU : quels motifs d’annulation ?

Par Vivien Guillon, Avocat.

Les objectifs multiples, parfois contradictoires, des plans locaux d’urbanisme (PLU), sont susceptibles de contrarier les intérêts des administrés, qui ne manquent alors pas de contester leur validité, soit directement, soit par le biais d’associations constituées spécialement à cet effet. Or, l’élaboration de ces documents d’urbanisme s’analyse en un véritable parcours d’obstacles, qui constituent autant de risques d’annulation.

Créé par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, le plan local d’urbanisme (PLU) s’est substitué au plan d’occupation des sols (POS).

Dans les faits, le PLU organise le développement d’une commune, ou d’un établissement public de coopération intercommunale, en fixant les règles d’urbanisme applicables sur son territoire, comme par exemple, en zones constructibles, le coefficient d’occupation des sols, la hauteur maximale des constructions, ou les prescriptions architecturales.

Selon le Code de l’urbanisme, ce document doit permettre d’assurer, dans le respect des objectifs de développement durable, un délicat équilibre entre l’urbanisation, le développement rural, l’utilisation économe des espaces naturels, la protection des sites et du patrimoine bâti remarquable, la satisfaction des besoins en matière d’habitat, la mixité sociale et la protection de l’environnement.

Ces objectifs multiples, parfois contradictoires, sont susceptibles de contrarier les intérêts des administrés, qui ne manquent alors pas de contester les délibérations approuvant un plan local d’urbanisme, soit directement soit par le biais d’associations constituées spécialement à cet effet.

De plus, la procédure d’élaboration d’un PLU est longue et complexe, ce qui ouvre souvent aux détracteurs d’un tel projet la possibilité de soulever moult irrégularités.

La première chausse-trappe de la procédure d’élaboration réside dans la procédure de concertation prévue par l’article L. 300-2 du Code de l’urbanisme.

En effet, il a été jugé que « si en application de l’article L. 300-2 du Code de l’urbanisme, les opérations d’élaboration ou de révision du plan local d’urbanisme ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d’entacher la concertation, la délibération définissant les modalités de la concertation doit être respectée  » (CAA Marseille, 17 déc. 2010, n° 10MA02529, Commune d’Artigues : Environnement2011, comm. 57, obs. D. Gillig).

Autrement dit, il importe surtout que la délibération prévoyant la concertation définisse avec force détails les modalités de la concertation. A défaut, la concertation est jugée insuffisante, ce qui entraîne l’annulation de la délibération approuvant le PLU.

Une fois le projet de PLU arrêté par délibération du conseil municipal, le parcours d’obstacles procéduraux se poursuit alors avec l’enquête publique prévue par l’article L. 123-10 du Code de l’urbanisme.

Cette enquête, prescrite par arrêté préfectoral, doit faire l’objet d’un avis diffusé dans un journal local, précisant le nom du commissaire enquêteur ainsi que toutes les informations permettant aux citoyens consultés d’entrer en contact avec lui.

A ce stade, encore une fois, plusieurs irrégularités peuvent entraîner l’annulation de la délibération approuvant le PLU.

Ainsi, l’enquête publique ne peut débuter à une date antérieure à celle de l’arrêté le prescrivant (CE, 26 janv. 1979, n° 04259, Lorans : Rec. CE 1979, p. 31).

L’avis d’enquête publique doit être diffusé dans un journal local dont l’audience ne doit pas être trop restreinte. Le contenu de l’avis doit être suffisamment précis, notamment en ce qui concerne le nom et les modalités d’intervention du commissaire enquêteur.

A défaut, l’enquête publique est entachée d’un vice susceptible d’entraîner l’annulation de toute la procédure.

Et bien entendu, le dossier soumis à enquête doit être le plus complet possible.

En effet, un dossier d’enquête est réputé incomplet si, par exemple, il ne contient pas les schémas des réseaux d’eau et d’assainissement existants (CE, 30 mai 1994, n° 129281, Comité écologique perpignanais et a.), ou s’il ne comporte pas en annexe les avis de personnes publiques consultées au cours de l’élaboration du plan (CE, 8 juin 1994, n° 96571).

De tels vices sont considérés comme substantiels et entraînent l’annulation de toute la procédure d’élaboration du PLU.

Si l’enquête publique se déroule sans écueils, la procédure peut néanmoins trébucher sur un dernier obstacle.

En effet, la délibération d’approbation du PLU peut être critiquée sur un plan purement formel, qu’il s’agisse des règles de convocation des conseillers municipaux (trois jours francs avant la séance), de la compétence de l’auteur de l’acte, des textes et avis dont la mention est obligatoire.

Mais quand bien même un PLU a été approuvé dans le respect le plus strict de la procédure, il peut encore être attaqué sur son contenu…

En effet, le PLU doit tout d’abord contenir un rapport de présentation expliquant les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement.

Ce document doit présenter un diagnostic économique, démographique, environnemental et foncier du territoire couvert par le plan, et présenter une analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers.

Autant dire que, dans les faits, le rapport de présentation est un véritable pavé.

Il risque néanmoins d’être jugé insuffisant s’il n’est pas suffisamment explicite.

Il suffit pour cela, par exemple, qu’il soit trop succinct, qu’il ne justifie pas les choix opérés par la collectivité, ou encore qu’il s’appuie sur un diagnostic incomplet.

S’il est jugé insuffisant, le rapport de présentation ne manquera pas d’entraîner l’annulation de la délibération approuvant le PLU.

Outre ce rapport, le PLU doit être constitué d’un projet d’aménagement et de développement durable (PADD), d’un document définissant les orientations d’aménagement et de programmation, de documents graphiques, d’une liste des servitudes d’utilité publique et, bien entendu, d’un règlement.

Il va de soi que l’absence de l’un de ces documents pourra mettre en péril l’approbation du PLU.

Sur le fond, il convient de rappeler que les appréciations portées par les auteurs des PLU ne peuvent être discutées au contentieux que si elles sont entachées « d’une erreur manifeste ou fondées sur des faits matériellement inexacts » (CE, 30 décembre 1998, n° 158873, Cne Saint-Jean-de-Sixt. – jurisprudence constante, CE, 8 oct. 2008, Babeuf : JCP A 2008, act. 900).

Cela signifie que le juge administratif ne sanctionnera les choix opérés par une commune que s’ils révèlent la méconnaissance grossière d’une situation préexistante.

Au-delà de ces erreurs manifestes, le PLU n’est pas valable si les documents qui le composent comportent des imprécisions, des erreurs ou des contradictions.

Par ailleurs, le juge sanctionne l’atteinte excessive aux libertés fondamentales, telles que le droit de propriété ou la liberté du commerce et de l’industrie.

Il est cependant assez rare que le juge administratif soit amené à sanctionner la violation de ces principes.

Le PLU doit également être compatible avec les règles d’urbanisme « supérieures », à savoir notamment les schémas de cohérence territoriale (SCOT), les schémas de secteur, les chartes des parcs naturels régionaux et, bien entendu, les principes généraux des articles L. 111-1 à L. 111-13 du Code de l’urbanisme.

Enfin, l’approbation d’un PLU est sanctionnée s’il apparaît que les choix opérés caractérisent un détournement de pouvoir. Pour établir un tel détournement, il convient de démontrer que la modification d’une règle d’urbanisme poursuit un but étranger au but affiché.

Ainsi, a été jugé illégal le classement en zone NA destiné à permettre l’installation d’équipements hippiques par la famille du maire (CE, 6 nov. 2006, n° 277829, Assoc. Les amis du château d’Hénonville).

Au vu de ces multiples aléas, il apparaît que l’élaboration d’un PLU est une entreprise des plus périlleuses.

Pour contester un PLU, il convient de former un recours devant le Tribunal administratif, contre la délibération d’approbation, dans les deux mois de la publication de celle-ci.

Si le requérant souhaite faire échec à l’application du PLU pendant la durée de l’instance, il devra en outre introduire un référé-suspension, à condition de justifier de l’urgence à suspendre l’application du nouveau PLU, et d’une illégalité affectant la délibération qui l’approuve.

En cas d’illégalité, les effets de l’annulation de la délibération approuvant le PLU sont susceptibles de varier en fonction du motif d’annulation retenu.

Ainsi, l’annulation d’un PLU pour vice de procédure oblige les services à reprendre ladite procédure à dater de l’illégalité censurée (CE, 6 avr. 1992, Assoc. Amis Saint-Palais-sur-Mer : AJDA 1992, p. 761, note H. Jacquot).

L’annulation étant rétroactive, il convient d’appliquer l’ancien PLU ou POS dans l’intervalle.

Toutefois, si le PLU est entaché d’une illégalité de fond, il fera l’objet dans la plupart des cas d’une annulation partielle.

Ainsi, si le classement d’un terrain dans une zone donnée est jugé illégal, cette illégalité n’affectera au plus que le règlement de cette zone, et non l’ensemble du PLU (CE, 4 sept. 1995, Falcoz : BJDU, n° 4, 1995, p. 342).

L’élaboration d’un PLU se révèle donc être un véritable parcours d’obstacle, au cours duquel les motifs d’annulation potentiels ne manquent pas.

En dépit du rôle modérateur du juge, qui s’attache à limiter les effets des annulations contentieuses, la fragilité des procédures d’élaboration est susceptible, à terme, d’aller à l’encontre de l’intérêt général, et de mettre à mal l’adaptation des règles d’urbanisme à la réalité démographique, économique et environnementale des territoires.

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Vos commentaires

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  • Dernière réponse : 2 février 2016 à 16:31
    Le 21 mai 2015 à 23:09 , par Fourdrignier
    Classement arbitraire

    Bonjour,
    Je suis originaire d’un village où mon père s’est beaucoup impliqué dans la vie locale. Il a donné sa démission d’adjoint au maire quand il a vu comment la maire faisait évoluer la commune, prenait en main le contrôle de toutes les associations, faisait ses compte-rendu de conseil avant qu’ils n’aient lieu, ne suivait qu’un seul avis...le sien. Mon père très déçu s’est alors détourné de la vie de son village natal pour finalement partir finir sa vie quelques années plus tard dans le sud. La maire n’a cependant jamais cessé sa rancune, lui a construit une extension de l’école juste devant l’entrée de sa maison et...mes frères et moi, au décès de notre père, avons découvert que, petit agriculteur, alors qu’il disposait de quelques ha dans la rue partant de l’école, ses seuls terrains avaient été classés en zone NC. C’est un village de 1000 habitants en secteur de bocage avec beaucoup de hameaux. Un réseau d’assainissement collectif récent n’est utilisé que par une partie du village. Nos terrains, au centre du village longent le réseau d’assainissement. Dans le prolongement de ces terrains plusieurs habitations et quelques centaines de mètres plus loin, sur cette même rue, un petit lotissement d’une 20aine d’habitations. Depuis la maire a proposé un terrain à un lotisseur dont l’accès est sur la nationale très fréquentée qui traverse le village avec une dangerosité énorme. Dans un hameau très éloigné + de 4 kms, sans le réseau d’assainissement collectif, en pleine campagne une 20aine de permis de construire ont été accordés sur des terrains classés constructibles. Le classement de nos terrains est clairement partisan, contre ce que mon père représentait, la droiture et la non compromission. Nous ne sommes pas riches, nous pensions pouvoir vendre une partie de ces terrains en terrains à bâtir ( prix local 18€ le m² ). Comment faire pour justifier autant de mauvaise foi auprès d’un tribunal administratif ? Merci.

    • Le 2 février 2016 à 16:31 , par SCOTFLETCHER
      abus de pouvoir et intérêt général

      bonjour,
      je n’ai pas de réponse à votre problématique mais je m’engage dans un combat similaire - le Maire a largement empiété sur plusieurs de nos droits de propriétaire - c’est de l’acharnement ! le premier réflexe de ma part est de confirmer ou non l’existence d’un intérêt général sur lequel doit s’appuyer le Maire mais également de surligner les "malfaçons" et les abus de pouvoir. tous les indices se présenteront à charge pour un recours car je crois que la discussion ne servira plus... (il me manque des termes juridiques pour définir les décisions du Maire qui prend des décisions privilégiant les comptes de la Mairie au détriment de la Commune et des administrés) - je reste à votre écoute quant à l’évolution que vous souhaitez donné à votre problème - cordialement

  • Dernière réponse : 2 février 2016 à 16:42
    Le 16 janvier 2014 à 12:01 , par Cassy
    Contestation d’un PLU : quels motifs d’annulation ? Par Vivien Guillon, Avocat.

    Depuis la décentralisation de l’urbanisme, par la loi n°83-8 du 7 janvier 1983 (30 ans déjà...), l’enquête publique sur le PLU (POS antérieurement) est prescrite par l’autorité locale en charge de l’élaboration du document (le maire au nom de la commune ou le président au nom de l’EPCI) et non plus par le préfet. Il s’agit là de la règle générale, certaines procédures justifiant néanmoins une mise à l’enquête par le préfet.

    • Le 16 octobre 2014 à 08:53 , par BT
      Comment contester une OAP decider sur un PLU

      Bonjour,

      Ma commune est dans la derniere phase de PLU et l’enquete public a debute. J’ai un terrain qui a ete mis en zone OAP et sur lequel on va imposer de faire un immeuble ( dans un village !!!). Moi, je souhaitais que mes enfants construisent leur propre maison individuelle. Comment une commune peut-elle imposer une construction sur un terrain ne lui appartenant pas ? Est-ce de l’abus de pouvoir ? De la dictature ? Que puis-je faire lors de l’enquete public ?
      Merci pour vos conseils.

    • Le 31 juillet 2015 à 17:36 , par RSL
      Comment contester une zone AUH avec OAP dans un PLU en cours d’approbation

      Bonjour,

      je possède un terrain dans un village rural de la Drome, ce terrain est actuellement en zone NB. Le PLU en cours d’approbation prévoit de transformer une partie de la zone correspondant à quatre terrains non bâtis (appartenant à des propriétaires différents) en zone AUH avec une OAP imposant la réalisation d’un programme de logement collectif avec des bâtiments jumelés sur l’ensemble de la zone et en une seule opération ! Peut-on priver des particuliers de la jouissance de leur bien et leur imposer une réalisation collective dans une commune dont la démographie est plutôt stagnante ?

      Cordialement

    • Le 2 février 2016 à 16:42 , par SCOTFLETCHER
      comment exercer un recours contre un OAP

      bonjour,
      en tant que propriétaires, alors que nous travaillions depuis 9 années sur un projet d’aménagement en collaboration avec le Maire (qui nous commandait les études que nous financions), ce dernier nous inflige finalement un OAP (dans le cadre de l’élaboration du PLU) sans nous consulter en implantant 50% de logements sociaux . il n’y a pas eu encore d’enquête publique - Quel recours est-il possible ? quels seraient des arguments recevables ? CORDIALEMENT

  • Dernière réponse : 18 janvier 2016 à 15:43
    Le 17 novembre 2014 à 23:59 , par Sylvie
    Comment annuler un plu

    Voici un document intéressant qui donne des pistes d’annulation de plui

    • Le 18 janvier 2016 à 15:43 , par Gisèle
      modification de PLU suite à un recours CONTENTIEUX

      Bonjour,

      Pouvez vous me dire si la mairie peut modifier son PLU lorsqu’il y a un recours CONTENTIEUX ?

      Merci

      Gisèle

  • Dernière réponse : 12 mars 2015 à 14:54
    Le 18 décembre 2014 à 12:01 , par edwige

    Bonjour,
    Nous avons acheté un terrain en zone UC en 2006 sur lequel nous avons construit notre résidence principale. Nous venons de faire une demande de permis de construire pour une extension ; nous avons reçu la réponse hier : "refus"=> il s’avère que le PLU a été modifié le 22/06/2007 et notre parcelle est passée en zone agricole.
    Nous avons trouvé ce document sur le net :
    http://www.plu.nantesmetropole.fr/SaintLegerlesVignes/PDF/1_Pieces_administratives.pdf
    Après lecture, nous avons appris qu’un voisin, exploitant viticole a demandé que son exploitation viticole ainsi qu’une parcelle attenant soit reclassée en zone A ; sa demande a été appuyée par l’Institut national des appellations d’origine et le Syndicat de défense des aires d’appellation d’origine contrôlée. L’avis du commissaire requêteur et la décision a été dans sons sens et les parcelles ont été reclassées en zone agricole.
    Nous ne remettons pas en cause sa demande mais nous ne comprenons pas pourquoi cette décision a été étendue à notre parcelle...
    Pouvons-nous contester cette décision ou devons-nous attendre le prochain PLU ?
    Merci d’avance

    • Le 12 mars 2015 à 14:54 , par Marjorie
      PLU Et Zone agricole

      Bonjour Edwige,

      Nous sommes exactement dans le même cas que vous, votre problème a-t-il pu se résoudre ? sans attendre la révision du prochain Plu ?
      Dans l’attente de vous lire, bien amicalement

  • Le 5 février 2015 à 17:40 , par bonnot ernestine
    Annulation de PLU

    Une fois le PLU annulé, quelles sont alors les règles d’Urbanisme qui s’appliquent ?
    Les règles antérieures POS /COS ...?

    Les permis de construire délivrés entre-temps sont-ils invalidés ?
    Les constructions construites selon ces règles rejetées par la justice doivent-elles etre détruites ? les habitants relogés ?

    Merci
    Slts
    Ernestine BONNOT (Sceaux_92)