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L’abrogation des actes règlementaires.

Par Thibault Philippon, Avocat.

La disparition juridique pour l’avenir d’un acte administratif répond à des conditions précises dont la maîtrise s’avère essentielle dans la pratique du contentieux du droit public.

La présente publication vise à fixer les règles relatives à l’abrogation des actes administratifs réglementaires qu’ils soient légaux ou illégaux.

Les règles relatives à l’abrogation peuvent sembler absconses aux juristes non avertis dès lors qu’elles varient en fonction d’une quadruple dichotomie : la qualité de la personne sollicitant le retrait ou l’abrogation de l’acte administratif en cause, sa nature règlementaire ou individuelle, son caractère légal ou illégal ainsi que son éventuelle capacité à créer des droits à l’égard de son destinataire.

Sur ce dernier point, il convient de préciser que sont créateurs de droits, les actes administratifs individuels qui donnent à leurs bénéficiaires un droit acquis à leurs maintiens sans qu’il y ait la possibilité pour l’administration, en principe, de les remettre en cause.

Les décisions individuelles dont le bénéfice est soumis à certaines conditions sont créatrices de droits dès lors que ces conditions sont remplies mais perdent cette qualité dans le cas contraire (par exemple, une autorisation d’exploiter un débit de boissons constitue une décision créatrice de droits dont son bénéficiaire peut se prévaloir tant qu’il respecte les règles établies par le Code des débits de boissons).

D’autres actes ne sont jamais créateurs de droits dès lors que les destinataires de ces décisions n’ont aucun droit acquis à leur maintien. Cette catégorie d’actes administratifs concerne en premier lieu les actes règlementaires et les décisions d’espèce.

Les actes règlementaires sont des normes générales aux effets impersonnels ou qui ont pour objet l’organisation même d’un service public. Ils se distinguent des décisions d’espèce, qui peuvent être définies comme des normes particulières (en ce qu’elles se rapportent à une situation ou à une opération déterminée) aux effets impersonnels, tandis que les actes administratifs individuels sont des normes particulières aux effets personnels.

Les règles relatives à l’abrogation et au retrait des actes administratifs, jusque là largement définies par la jurisprudence, ont fait l’objet d’une codification avec l’entrée en vigueur, le 1er janvier 2016, du Code des relations entre le public et l’administration. Les dispositions de ce code relatives à l’abrogation sont pleinement applicables, pour l’ensemble des actes administratifs, depuis le 1er juin 2016. Les dispositions relatives au retrait ne s’appliquent toutefois qu’aux actes administratifs édictés depuis le 1er juin 2016.

La présente publication vise à fixer les règles relatives à l’abrogation des actes administratifs réglementaires qu’ils soient légaux (A) ou illégaux (B).

Etant précisé que l’ensemble de ces règles sont valables sous réserve des exigences découlant du droit de l’Union européenne et de dispositions législatives et réglementaires spéciales (article L. 241-1 du CRPA). En outre, tout acte administratif unilatéral, peu
importe sa nature, peut être abrogé ou retiré à tout moment lorsqu’il a été obtenu par
fraude (article L. 241-2 du CRPA).

A/ L’abrogation des actes règlementaires légaux.

En principe, l’administration dispose de la faculté d’abroger librement ses actes réglementaires. Cette liberté d’abrogation s’explique aisément.
Comme les montagnards le préconisaient déjà dans l’article 28 de la Constitution du 24 juin 1793, « une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures ».

Dans ce même état d’esprit, le Conseil d’État a ainsi reconnu à l’administration un pouvoir de mutabilité des contrats administratifs, fussent-ils légaux et conformément exécutés, pour assurer, dans l’intérêt des usagers, le bon fonctionnement des services publics (CE, 10 janvier 1902, Compagnie nouvelle du gaz de Déville-lès-Rouen, n° 94624 ; CE, 11 mars 1910, Compagnie générale française des tramways, n° 16178).

Dans la même veine, les juges du Palais Royal ont ensuite autorisé l’administration à abroger un acte réglementaire, même légal, devenu inopportun par l’effet du temps ou d’un changement de circonstances de droit ou de fait. Au surplus, dès lors que les usagers d’un service public administratif ne disposent d’aucun droit à son maintien, l’autorité administrative compétente peut décider, en pure opportunité, d’y mettre un terme, en abrogeant l’acte réglementaire prévoyant son maintien pendant une durée déterminée (CE, 27 janvier 1961, Sieur Vannier, n° 38661).

Le principe d’adaptation constante irrigue véritablement le service public.

C’est d’ailleurs pourquoi, l’article L. 243-1 du Code des relations entre le public et l’administration dispose aujourd’hui qu’un acte réglementaire : « peut pour tout motif et sans condition de délai, être modifié ou abrogé ».
Cet article prévoit en outre la possibilité pour l’autorité administrative d’édicter des mesures transitoires pour atténuer les éventuels effets néfastes engendrés par l’abrogation soudaine d’un acte réglementaire.

B/ L’abrogation des actes réglementaires illégaux.

Si l’administration dispose de la faculté d’abroger les actes réglementaires, elle peut parfois être contrainte de procéder à leur suppression, pour l’avenir, lorsque ces actes sont illégaux.

Le Conseil d’Etat a en effet jugé qu’une autorité administrative saisie d’une demande tendant à l’abrogation d’un règlement illégal, est tenu d’y déférer, soit que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l’illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date (CE, 3 février 1989, Compagnie Alitalia, n° 74052 ; voir aussi : CE, 1930, Despujol, n°s 977263, 05822 ; CE, 12 mai 1976, Leboucher et Tarandon, n° 96436).

Etant précisé que la décision par laquelle l’administration refuse d’abroger un acte réglementaire illégal est susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. A cette occasion le juge administratif peut enjoindre à l’administration d’abroger l’acte litigieux s’il s’avère bien être illégal (CE, 3 septembre 2007, Dechelotte, n° 293283).

Ces principes sont aujourd’hui formalisés par l’alinéa 1 de l’article 243-2 du CRPA.

Si les règles relatives à l’abrogation d’actes règlementaires sont relativement faciles à appréhender, elles divergent sensiblement des conditions permettant à l’administration de procéder à leurs retraits.

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