[RDC] Analyse de la résolution 643 de la Commission africaine relative à la justice pour les victimes de violations graves, massives des droits de l’homme et des crimes internationaux depuis 1997.

Introduction.

La résolution 643 [1] est la troisième adoptée par la Commission africaine [2] depuis la reprise des activités militaires du M23 dans l’est de la RDC au mois de novembre 2021. Elle fait suite à deux résolutions importantes, celle de Mars 2025 relative la situation des droits de l’homme en République démocratique du Congo [3] et celle relative à la condamnation des violations graves et massives et crimes internationaux, en ce compris le génocide commis en République démocratique du Congo et la nécessité d’en punir les auteurs [4], adoptés par les participants au forum sur la participation des ONG a la 85e session ordinaire de la commission africaine.
Dans la résolution sous examen [5], la Commission commence par condamner fermement chacune des violations graves ou massives des droits de l’homme et des peuples, chacun des crimes internationaux, y compris le génocide commis en République Démocratique du Congo par les acteurs étatiques et non étatiques ou toutes les parties impliquées dans les conflits depuis sa survenance jusqu’à ce jour. Elle rappelle ensuite au Gouvernement congolais sa responsabilité à garantir la sécurité sur tout son territoire et à assurer la protection de ses citoyens et des populations vivant sur son territoire ; notamment en initiant des enquêtes et toutes les procédures judiciaires pertinentes pour le jugement de ces violations graves et crimes internationaux. Elle a également exhorté le Gouvernement de la République Démocratique du Congo à prendre toutes les mesures nécessaires, en collaboration avec l’Union africaine et les autres parties prenantes, pour rendre la justice aux victimes en recourant sans s’y limiter à la justice transitionnelle en tenant compte des piliers fondamentaux de celle-ci, à savoir le droit à la vérité, le droit à la justice, le droit à la réparation et la garantie de non répétition ; et en conformité avec la Politique de Justice Transitionnelle de l’Union africaine (AUTJP) et l’Étude sur la Justice Transitionnelle et les Droits de l’Homme et des Peuples en Afrique.
Avant la résolution 643, la Commission africaine avait déjà adopté dix résolutions spécifiques à la RDC concernant la situation des droits de l’homme (Biegon 2024, p. 861.]]). Cette résolution est tout aussi importante dans le sens où elle vient répondre à la demande soulevée à l’égard de la commission africaine dans de la résolution adoptée dans le cadre du forum des ONG [6], qui était celle de d’adopter une résolution reconnaissante et condamnant les violations graves et massives des droits de l’homme et les crimes internationaux en République démocratique du Congo, en ce compris le génocide. Elle représente aussi une victoire pour la République démocratique du Congo dans sa quête pour la reconnaissance des génocides commis sur le sol congolais sur le plan international.
Cette analyse se propose d’examiner, dans une perspective critique, l’originalité, la portée juridique ainsi que les zones de progrès et de silence de la résolution 643 [7] relative à la justice pour les victimes de violations graves, massives des droits de l’homme et des crimes internationaux en République démocratique du Congo, depuis 1997, adoptée par la Commission africaine le 30 octobre 2025 à l’occasion de sa 85ème Session Ordinaire [8].

1. Spécificités de la résolution 643.

La résolution 643, s’inscrit dans une trajectoire radicalement différente de celle de la résolution 627 de mars 2025, pourtant déjà présentée comme une rupture dans l’histoire prudente de la Commission africaine [9].
Si la résolution 627 se distinguait par son audace politique et la reconnaissance implicite de la présence rwandaise via l’AFC/M23/RDF, la résolution 643 marque un tournant plus profond en s’orientant vers la justice, la mémoire et la réparation. L’autre spécificité majeure de ce nouveau texte réside dans son ancrage explicite dans la justice transitionnelle comme horizon normatif central, alors que la résolution 627 [10], malgré son importance, restait fondamentalement enfermée dans la grammaire classique de la condamnation, de l’exhortation et de l’appel au dialogue. Contrairement à toutes les résolutions antérieures sur la RDC, de celle de 2008 [11], à la très citée résolution 241 [12] de 2013, sans oubliée la résolution 627 [13], la résolution d’octobre 2025 [14] ne se contente plus de dénoncer les violences ou de rappeler les obligations générales de protection des civils. Les résolutions antérieures, y compris la 627 [15], évoquaient la lutte contre l’impunité de façon fragmentaire et souvent abstraite ; celle-ci [16] en revanche, assume une vision structurante, presque programmatique, de la sortie du cycle des violences. Elle ne parle plus seulement de violations en cours, mais d’un contentieux historique accumulé sur plus de trois décennies, ce qui constitue une mutation profonde dans la manière dont la Commission qualifie juridiquement la crise congolaise.
Une autre singularité qui est d’ailleurs la plus importante, tient à l’usage frontal du vocabulaire du génocide. Là où la résolution 627 restait prudente, parlant de crimes internationaux et de violations graves dans un contexte contemporain, la résolution 643 s’appuie explicitement sur le Rapport Mapping du Haut-Commissariat des Nations Unies [17] et reprend, sans détour rhétorique, l’expression d’« actes de génocide » [18]. Cette reconnaissance textuelle marque un seuil symbolique et juridique que les résolutions antérieures n’avaient jamais franchi avec une telle netteté. Elle transforme la résolution en un acte de reconnaissance des génocides commis sur le sol congolais et de mémoire institutionnelle, qui ne se limite plus à constater l’urgence du présent, mais inscrit les crimes dans une narration historique engageant la responsabilité collective et la dette de justice envers les victimes.
Alors que la résolution 627 [19] marquait l’éveil politique de la Commission face à l’intensification du conflit, la résolution d’octobre 2025 symbolise son entrée dans une logique de justice historique, de réparation et de responsabilité, donnant aux victimes une centralité que les textes antérieurs n’avaient jamais pleinement assumée.

2. Valeur juridique de la résolution 643.

Le fondement du pouvoir de la Commission africaine d’adopter des résolutions réside dans son mandat de promotion, lequel l’habilite à élaborer et à consacrer des principes ainsi que des normes destinées à apporter des réponses aux questions juridiques relatives aux droits de l’homme et des peuples, de même qu’aux libertés fondamentales, sur lesquelles les États africains peuvent appuyer leurs législations internes [20]. Ce mandat s’exerce de manière complémentaire avec sa mission de protection des droits de l’homme et des peuples, qui se matérialise notamment par l’examen des communications interétatiques et individuelles. La résolution 643 qui est sous examen, s’inscrit dans la catégorie des résolutions ciblant un État déterminé : elle permet à la Commission d’y exprimer ses préoccupations quant à la situation relative à la justice pour les victimes de violations graves, massives des droits de l’homme et de crimes internationaux en République Démocratique du Congo, depuis 1997 et d’y formuler des recommandations destinées à orienter l’action du gouvernement congolais dans la mise en place d’un plan de justice transitionnelle. Ces résolutions dites « spécifiques à un pays » se distinguent à la fois des résolutions thématiques et de celles à caractère administratif ou logistique (Murray 2019, 637 [21]). Elles relèvent, en outre, de la catégorie du « droit souple secondaire » (Biegon 2018, 195.]]).
La résolution 643 ne revêt pas de caractère juridiquement contraignant ; elle n’en possède pas moins une autorité persuasive en tant qu’interprétation qualifiée du traité, en l’occurrence la Charte africaine, que la RDC a régulièrement ratifiée et au titre duquel il s’est engagé à adopter les mesures législatives ou autres nécessaires à la mise en œuvre des droits qu’elle consacre. Cette résolution n’institue donc pas d’obligations nouvelles à la charge des États, mais se borne à rappeler et à préciser les engagements déjà souscrits par les États parties dans le cadre de leurs obligations conventionnelles. En outre, le principe de l’exécution de bonne foi des traités, consacré à l’article 26 de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités [22], implique également que les États parties prennent en considération les interprétations émises par les organes qu’ils ont institués pour assurer le contrôle de l’application dudit traité (CDI, 2011, p. 239 [23]).
Les résolutions de la Commission africaine ne « reflètent pas la pratique étatique ultérieure au sens de l’article 31(3)(b) » de la Convention de Vienne sur le droit des traités (CVT), contrairement à l’opinion généralement admise (Biegon 2018, 196 [24]). Elles constituent néanmoins « des orientations importantes dans les efforts continus visant à assurer la mise en œuvre consciencieuse des conventions relatives aux droits de l’homme » (CDI, 2016, par. 24 [25]). Tout en soulignant certaines réserves, la Commission du droit international (CDI) a conclu dans son quatrième rapport sur les accords et pratiques ultérieurs en matière d’interprétation des traités : « Une déclaration d’un organe d’experts en vertu d’un traité relatif aux droits de l’homme ne peut, en tant que telle, constituer une pratique ultérieure au sens de l’article 31(3)(b), puisque cette disposition exige qu’une pratique ultérieure d’application du traité établisse l’accord des parties » (CDI, 2016, par. 42 [26]).

3. Marge d’amélioration de la résolution 643.

À la lecture de la résolution 643, malgré sa densité normative, sa profondeur mémorielle et la solennité de son ambition réparatrice, elle mérite certaines améliorations, dans une logique comparable à celles relevées à propos de la résolution 627 [27].
La première tient à la prudence excessive dans la désignation juridique des responsabilités. La résolution condamne les crimes et les violations commis par des « acteurs étatiques et non étatiques » sans jamais individualiser clairement les États impliqués dans la commission directe ou indirecte de ces crimes en l’occurrence le Rwanda, du fait de sa présence militaire sur le sol congolais décrié d’ailleurs par plusieurs rapports des experts des Nations-Unies (S/2022/967, par. 47 [28]). L’omission de toute référence directe au Rwanda soulève des questions. À moins que la Commission n’ait délibérément opté pour une formulation prudente afin d’éviter des répercussions diplomatiques ou de fragiliser davantage son indépendance déjà précaire [29] face à un État qui a constamment résisté au contrôle régional des droits de l’homme (Traoré 2022, 39-58 [30] ; Viljoen 2018, 66 [31]), la justification d’une telle approche nuancée et équivoque demeure juridiquement ambiguë. De fait, d’autres instances n’ont pas hésité à dénoncer publiquement le Rwanda. Pourtant, la Commission africaine n’est pas étrangère aux allégations concernant les activités militaires du Rwanda en RDC, puisque la première communication interétatique [32] qu’elle a examinée portait sur des accusations d’opérations militaires rwandaises et de pillage systématique des ressources congolaises (Abelungu et Cirimwami 2018, 9-10).Cette généralisation, bien que diplomatiquement compréhensible, affaiblit la portée normative du texte, car elle dilue la responsabilité étatique dans une abstraction collective qui entrave l’imputabilité juridique. Or, une justice véritablement transitionnelle suppose une clarification sans équivoque des responsabilités.
Une seconde limite réside dans l’absence de conséquences juridiques concrètes attachées à la qualification extrêmement grave des faits, notamment l’évocation explicite d’actes de génocide. Si la résolution assume désormais le vocabulaire le plus fort du droit international pénal, elle n’en tire pourtant aucune conclusion opératoire en termes de saisine de juridictions internationales, de coopération judiciaire obligatoire ou d’activation de mécanismes pénaux régionaux ou universels. La qualification demeure ainsi suspendue dans un espace symbolique, puissant sur le plan politique et mémoriel, mais encore fragile sur le plan de l’effectivité judiciaire. Par ailleurs, la résolution reste étonnamment centrée sur l’État congolais comme principal destinataire des obligations opérationnelles, notamment en matière d’enquêtes, de poursuites et de mise en œuvre de la justice transitionnelle. Cette focalisation, bien qu’elle s’inscrive dans la logique classique de la souveraineté et de la responsabilité première de l’État, laisse dans l’ombre les obligations spécifiques des États tiers impliqués dans les dynamiques du conflit. Comme dans la résolution 627, cette asymétrie normative crée un déséquilibre subtil mais réel entre les sources des violations et les porteurs effectifs des obligations juridiques.

Conclusion.

Au terme de cette analyse, nous pouvons dire que la résolution 643 de la Commission africaine marque un tournant décisif dans l’appréhension juridique de la crise congolaise. En consacrant la justice transitionnelle comme cadre normatif central, elle dépasse la logique sécuritaire des résolutions antérieures. L’usage explicite du vocabulaire du génocide et la référence au rapport Mapping renforcent sa portée mémorielle et symbolique. Toutefois, cette avancée demeure freinée par une prudence persistante dans la désignation des responsabilités étatiques. L’absence de conséquences juridiques opérationnelles affaiblit également l’effectivité du texte. La focalisation quasi exclusive sur l’État congolais crée un déséquilibre notable. Malgré ces limites, la résolution constitue un acte fort de reconnaissance des souffrances des victimes. Elle ouvre ainsi un espace normatif inédit pour la justice et la réparation. Son potentiel reste cependant conditionné à sa mise en œuvre concrète. La résolution 643 apparaît dès lors comme un jalon essentiel mais inachevé.

Version anglaise.

Analysis of Resolution 643 of the African Commission on Justice for Victims of Serious, Massive Human Rights Violations and International Crimes in the DRC since 1997.

Adopted on 30 October 2025, Resolution 643 of the African Commission on Human and Peoples’ Rights marks a decisive shift in the legal framing of the Congolese crisis, moving beyond a purely security-oriented and condemnatory approach to place justice, memory, and reparation at the center of the normative response to serious and massive human rights violations and international crimes committed in the Democratic Republic of Congo since 1997. By explicitly invoking transitional justice as a guiding framework and openly referring to acts of genocide on the basis of the UN Mapping Report, the resolution breaks with the Commission’s previous caution and constitutes a powerful act of institutional recognition of victims and historical injustice. Yet, despite its strong symbolic and normative ambition, Resolution 643 remains constrained by persistent caution in the designation of state responsibilities and by the absence of concrete legal consequences attached to the qualification of the crimes, particularly with regard to accountability mechanisms and the obligations of third states involved in the conflict. As such, the resolution opens a new normative space for justice and reparation in Africa, while simultaneously revealing the limits of soft law in translating recognition into effective legal accountability.

Introduction.

Resolution 643 [33] is the third resolution adopted by the African Commission (African Commission or Commission [34]) since the resumption of military activities by the M23 in eastern DRC in November 2021. It follows two important resolutions, one from March 2025 on the human rights situation in the Democratic Republic of Congo [35] and the resolution condemning serious and massive violations and international crimes, including genocide committed in the Democratic Republic of Congo, and the need to punish the perpetrators [36] adopted by participants at the forum on NGO participation in the 85th ordinary session of the African Commission.
In the resolution under consideration [37], the Commission begins by strongly condemning each of the serious or massive violations of human and peoples’ rights, each of the international crimes, including genocide committed in the Democratic Republic of Congo by state and non-state actors or all parties involved in the conflicts since their inception to date. It then reminds the Congolese government of its responsibility to guarantee security throughout its territory and to ensure the protection of its citizens and the populations living on its territory, in particular by initiating investigations and all relevant judicial proceedings for the prosecution of these serious violations and international crimes. It also urged the Government of the Democratic Republic of Congo to take all necessary measures, in collaboration with the African Union and other stakeholders, to bring justice to the victims by resorting, without limitation, to transitional justice, taking into account its fundamental pillars, namely the right to truth, the right to justice, the right to reparation, and the guarantee of non-repetition ; and in accordance with the African Union Transitional Justice Policy (AUTJP) and the Study on Transitional Justice and Human and Peoples’ Rights in Africa.

Prior to Resolution 643, the African Commission had already adopted ten specific resolutions on the DRC concerning the human rights situation (Biegon 2024, p. 861). Resolution is equally important in that it responds to the request made to the African Commission in the resolution adopted at the NGO forum, which was to adopt a resolution recognizing and condemning the serious and massive human rights violations and international crimes in the Democratic Republic of Congo, including genocide. It also represents a victory for the Democratic Republic of Congo in its quest for international recognition of the genocides committed on Congolese soil.
This analysis aims to examine, from a critical perspective, the originality, legal scope, and areas of progress and silence in Resolution 643 [38] on justice for victims of serious, massive human rights violations and international crimes in the Democratic Republic of Congo since 1997, adopted by the African Commission on October 30, 2025, at its 85th Ordinary Session [39].

Specific features of Resolution 643.

Resolution 643 takes a radically different path from Resolution 627 of March 2025 [40], which was already presented as a break with the African Commission’s cautious history.
While Resolution 627 stood out for its political audacity and implicit recognition of Rwanda’s presence via the AFC/M23/RDF, Resolution 643 marks a more profound turning point by focusing on justice, memory, and reparation. The other major feature of this new text is its explicit focus on transitional justice as a central normative horizon, whereas Resolution 627, despite its importance, remained fundamentally confined to the classic grammar of condemnation, exhortation, and calls for dialogue. Unlike all previous resolutions on the DRC, from the 2008 resolution [41], to the much-cited Resolution 241 [42] of 2013, not to mention Resolution 627 [43], the October 2025 resolution no longer merely condemns violence or reiterates general obligations to protect civilians. Previous resolutions, including 627, referred to the fight against impunity in a fragmentary and often abstract manner [44] ; this resolution, on the other hand, takes a structured, almost programmatic view of breaking the cycle of violence. It no longer refers only to ongoing violations, but to a historical dispute that has been building for more than three decades, which constitutes a profound change in the way the Commission legally characterizes the Congolese crisis.
Another distinctive feature, and indeed the most important one, is the explicit use of the vocabulary of genocide. Whereas Resolution 627 remained cautious, referring to international crimes and serious violations in a contemporary context, Resolution 643 explicitly draws on the Mapping Report of the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights [45] and uses, without rhetorical detours, the expression "acts of genocide" [46]. This textual recognition marks a symbolic and legal threshold that previous resolutions had never crossed with such clarity. It transforms the resolution into an act of recognition of the genocides committed on Congolese soil and of institutional memory, which is no longer limited to noting the urgency of the present, but inscribes the crimes in a historical narrative engaging collective responsibility and a debt of justice to the victims.
While Resolution 627 marked the Commission’s political awakening in the face of the intensifying conflict, the October 2025 resolution symbolizes its entry into a logic of historical justice, reparation, and responsibility, giving victims a centrality that previous texts had never fully assumed.

Legal value of Resolution 643.

The basis for the African Commission’s power to adopt resolutions lies in its mandate of promotion, which empowers it to develop and enshrine principles and standards designed to provide answers to legal questions relating to human and peoples’ rights, as well as fundamental freedoms, on which Africa states can base their domestic legislation [47]. This mandate is exercised in conjunction with its mission to protect human and peoples’ rights, which is carried out in particular through the examination of inter-state and individual communications. Resolution 643, which is under consideration, falls into the category of resolutions targeting a specific State : it allows the Commission to express its concerns about the situation regarding justice for victims of serious, massive human rights violations and international crimes in the Democratic Republic of Congo since 1997 and to make recommendations to guide the Congolese government’s actions in implementing a transitional justice plan. These so-called "country- specific" resolutions differ from both thematic resolutions and those of an administrative or logistical nature (Murray 2019, 637 [48]). They also fall within the category of "soft secondary law" (Biegon 2018, 195).
Resolution 643 is not legally binding ; nevertheless, it has persuasive authority as a qualified interpretation of the treaty, in this case the African Charter, which the DRC has duly ratified and under which it has undertaken to adopt the legislative or other measures necessary to implement the rights enshrined therein. This resolution therefore does not impose any new obligations on States, but merely recalls and clarifies the commitments already made by States Parties under their treaty obligations. Furthermore, the principle of the good faith implementation of treaties, enshrined in Article 26 of the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties [49], also implies that States Parties take into consideration the interpretations issued by the bodies they have established to monitor the application of the said treaty (ICJ, 2011, p. 239 [50]).
The resolutions of the African Commission do not "reflect subsequent State practice within the meaning of Article 31(3)(b)" of the Vienna Convention on the Law of Treaties (VCLT), contrary to the generally accepted opinion (Biegon (2018, 196) [51]). Nevertheless, they constitute "important guidance in the ongoing efforts to ensure the conscientious implementation of human rights conventions" (ICJ, 2016, para. 24 [52]). While emphasizing certain reservations, the International Law Commission (ILC) concluded in its fourth report on subsequent agreements and practices in treaty interpretation : "A statement by a body of experts under a human right treaty cannot, as such, constitute subsequent practice within the meaning of article 31(3)(b), since that provision requires that subsequent practice in the application of the treaty establish the agreement of the parties" (ICJ, 2016, para. 42 [53]).

Room for improvement in Resolution 643.

On reading Resolution 643, despite its normative density, its depth of memory, and the solemnity of its restorative ambition, it deserves certain improvements, in a logic comparable to those noted in relation to Resolution 627 [54].
The first relates to excessive caution in the legal designation of responsibilities. The resolution condemns the crimes and violations committed by "state and non-state actors" without ever clearly identifying the states involved in the direct or indirect commission of these crimes, in this case Rwanda (due to its military presence on Congolese soil, which has been criticized in several reports by United Nations experts (S/2022/967, para. 47 [55]). The omission of any direct reference to Rwanda raises questions. Unless the Commission deliberately opted for cautious wording in order to avoid diplomatic repercussions or further undermine its already precarious independence vis-à-vis a state that has consistently resisted regional human rights monitoring (Traoré 2022, 39-58 [56]), the justification for such a nuanced and equivocal approach remains legally ambiguous. In fact, other bodies have not hesitated to publicly denounce Rwanda. Yet the African Commission is no stranger to allegations concerning Rwanda’s military activities in the DRC, since the first inter-state communication it examined concerned accusations of Rwandan military operations and systematic looting of Congolese resources (Abelungu and Cirimwami 2018, 9-10).This generalization, while diplomatically understandable, weakens the normative scope of the text, as it dilutes state responsibility into a collective abstraction that hinders legal accountability. Yet true transitional justice requires unequivocal clarification of responsibilities.
A second limitation lies in the absence of concrete legal consequences attached to the extremely serious classification of the acts, in particular the explicit reference to acts of genocide. Although the resolution now uses the strongest vocabulary of international criminal law, it does not draw any operational conclusions in terms of referral to international courts, mandatory judicial cooperation, or the activation of regional or universal criminal mechanisms. The classification thus remains suspended in a symbolic space, powerful in political and memorial terms, but still fragile in terms of judicial effectiveness. Furthermore, the resolution remains surprisingly focused on the Congolese state as the main recipient of operational obligations, particularly with regard to investigations, prosecutions, and the implementation of transitional justice. This focus, although consistent with the traditional logic of state sovereignty and primary responsibility, leaves in the shadows the specific obligations of third states involved in the conflict. As in Resolution 627, this normative asymmetry creates a subtle but real imbalance between the sources of violations and those who actually bear legal obligations.

Conclusion.

At the end of this analysis, we can say that Resolution 643 of the African Commission marks a decisive turning point in the legal understanding of the Congolese crisis. By enshrining transitional justice as a central normative framework, it goes beyond the security logic of previous resolutions. The explicit use of the vocabulary of genocide and the reference to the Mapping Report reinforce its memorial and symbolic significance. However, this progress remains hampered by persistent caution in designating state responsibilities. The absence of operational legal consequences also weakens the effectiveness of the text. The almost exclusive focus on the Congolese state creates a notable imbalance. Despite these limitations, the resolution constitutes a strong act of recognition of the victims’ suffering. It thus opens up a new normative space for justice and reparation. However, its potential remains conditional on its concrete implementation. Resolution 643 therefore appears to be an essential but unfinished milestone.