Dans le cadre de sa campagne présidentielle de 2024, Joe Biden fait l’objet de critiques quant au bilan de son mandat en matière migratoire. Ces reproches émanent tant du camp républicain, l’accusant d’avoir fait preuve de laxisme à la frontière mexicaine [1], que du camp démocrate [2]. Ces derniers lui font grief de ne pas avoir tenu les engagements pris lors de sa campagne présidentielle de 2020, notamment sa promesse phare d’instaurer un système migratoire qualifié de plus « juste et humain », en rupture avec la politique de son prédécesseur, Donald Trump [3].
L’absence de modification substantielle du cadre normatif migratoire par l’administration Biden s’explique en partie par l’inflexion partielle de la position de Joe Biden face à l’afflux de migrants [4] conjugué aux pressions de l’opinion publique [5] et politique [6]. Elle tient également aux contraintes administratives résultant de l’héritage laissé par l’équipe gouvernementale précédente [7]. A cela s’ajoute l’opposition institutionnelle du Congrès et des États fédérés limitant grandement les marges de manœuvre de l’exécutif.
Le présent article entend analyser les leviers mobilisés par le Congrès (I) et les États fédérés (II) afin d’entraver les ambitions migratoires de l’administration centrale fédérale américaine.
I. L’entrave du Congrès à une réforme migratoire de l’exécutif.
Sous la présidence Biden, fidèlement à la vision constitutionnelle américaine de séparation des pouvoirs [8], le Congrès exerce son rôle de contrepoids [9] en mobilisant ses compétences législatives (A) et budgétaires (B) pour freiner les objectifs de l’exécutif en matière migratoire.
A. Paralysie normative du Capitole.
Dès son investiture, le président Biden appelle le Congrès à réformer le système migratoire américain qu’il qualifie de « défaillant » [10]. Conformément à la jurisprudence constante de la Cour suprême [11], la compétence normative en matière d’immigration relève en effet du Congrès.
Depuis les années 1990 [12], le système migratoire américain n’a cependant fait l’objet d’aucune réforme substantielle [13], conduisant la qualification d’immobilisme du Congrès [14]. Cette paralysie s’explique en partie par la polarisation politique [15]. Schématiquement, les Démocrates encouragent la régularisation des personnes en situation irrégulière, tandis que les Républicains insistent sur la sécurité des frontières et la restriction de l’immigration légale [16]. L’adoption de réformes demeure, par conséquent, conditionnée au compromis des 535 membres du Congrès [17]. Sous la présidence démocrate de Biden, deux législatures se succèdent. Durant le 117ème Congrès, de 2021 à 2023, les Démocrates disposent de majorités ténues au sein de la Chambre des Représentants, tandis que les Républicains contrôlent le Sénat [18]. Le 118ᵉ Congrès, de 2023 à 2025, voit la Chambre des Représentants basculer sous contrôle républicain, confirmant la prééminence du parti dans les deux chambres du Congrès [19], la cohabitation ne faisant qu’empirer la situation.
Les projets de lois proposés par l’exécutif rencontrent ainsi de fortes difficultés à arriver au terme de la procédure législative [20]. ll convient de préciser que le Gouvernement ne peut pas lui-même déposer des propositions de lois car le Congrès détient le monopole de l’initiative législative [21], l’administration présidentielle sollicite ainsi des parlementaires afin qu’ils déposent les projets de loi qu’elle souhaite voir adopter [22]. À titre d’illustration, le projet de loi US Citizenship Act of 2021, introduit en février 2021 par la représentante démocrate Linda Sánchez [23], qui avait vocation à permettre à 11 millions de personnes en situation irrégulière aux États-Unis d’avoir accès à la citoyenneté [24], échoue dès les Commissions parlementaires [25], du fait de la forte opposition républicaine [26].
Même lorsqu’un projet de réforme bipartite parvient à émerger, tel que celui au Sénat de mai 2024 sur la sécurité frontalière [27] comprenant, entre autres, l’accélération des expulsions des immigrants ainsi qu’un statut légal particulier pour certains Afghans [28], le compromis reste difficile. Quelques jours après son introduction, le texte est finalement bloqué par les élus Républicains [29].
Des projets de lois émanant de Républicains à la Chambre haute du Congrès, soutenus par des Démocrates modérés, visent également à réintroduire des mesures adoptées sous l’administration Trump et abrogées par Biden [30]. Ce fut le cas pour l’usage du « Titre 42 » [31], autorisant les expulsions rapides sans possibilité de demander l’asile, pour des raisons de santé publique [32]. Cette tentative de réintroduction est toutefois demeurée sans effet.
Une des façons pour le Congrès d’empêcher les ambitions de Biden en matière de politique migratoire réside également dans l’exercice de son pouvoir budgétaire.
B. Le pouvoir budgétaire comme arme de contrainte.
Au titre du power of the purse que lui confère la Constitution américaine [33], le Congrès peut décider d’augmenter les allocations de fonds sollicitées par l’exécutif, de les réduire, d’imposer des restrictions sur leur usage ou de les refuser. Tel a été le cas par exemple concernant les financements demandés par le président Biden en 2023 au titre du Shelter and Services Program, un mécanisme de financement fédéral aidant des entités à couvrir les frais de leurs services fournis aux migrants pris en charge par le DHS [34], dans l’attente de l’issue de leur procédure d’immigration [35]. À la suite de tentatives visant à supprimer cette dépense [36], les législateurs fédéraux ont finalement accordé 650 millions de dollars, réduisant le financement initial de 150 millions de dollars [37].
A l’inverse, l’administration Biden avait prévu de réduire la capacité quotidienne de détention de l’agence ICE [38], surnommée par les média francophones « police de l’immigration » [39], à 25 000 places [40]. Toutefois, le Congrès a déterminé le crédit alloué à la hausse et a enjoint l’agence de maintenir une capacité de 34 000 places [41].
Le Congrès a recours, en outre, pour faire valoir ses vues sur l’immigration face à l’exécutif, à la menace de shutdown budgétaire [42]. Cela correspond à la cessation des activités gouvernementales en raison de la non-adoption des lois de finances nécessaires au fonctionnement du Gouvernement fédéral avant le début du nouvel exercice budgétaire. En janvier 2024, la majorité républicaine de la Chambre des Représentants a ainsi mis en garde l’exécutif de shutdown, notamment au sujet des discussions sur les dépenses liées à l’immigration [43]. Les congressistes ont finalement adopté une continuing resolution signée par le Président [44], prorogeant les crédits au niveau de l’exercice précédent et prévenant ainsi toute suspension des services fédéraux.
Outre le Congrès, constituant un contrepoids de jure vis-à-vis du pouvoir exécutif, les États fédérés américains exercent, sous la présidence Biden, un rôle significatif de contrepoids de facto.
II. L’intervention des États fédérés face aux projets de réformes migratoires.
Outre les actions à forte visibilité médiatique, telle que la reprise de la construction du mur à la frontière avec le Mexique par des bouées sur le Rio Grande [45] ou des containers [46], certains États fédérés ont contesté les mesures migratoires du Gouvernement fédéral en recourant à la fois au contentieux (A) et à leur pouvoir législatif (B).
A. Le bras de fer contentieux.
Certains États fédérés [47] saisissent régulièrement les tribunaux, individuellement ou dans le cadre d’actions conjointes, afin de contester les initiatives en matière migratoire de Biden.
Ces procédures contentieuses entravent les initiatives fédérales. Par exemple, la Maison-Blanche instaure en août 2024 le programme Keeping families together, permettant à certains conjoints et beaux-enfants de citoyens américains, présents aux Etats-Unis, de demander une autorisation temporaire de séjour, tout en les mettant à l’abri d’une expulsion immédiate [48]. 16 États intentent une action en justice contre ce dispositif, arguant notamment qu’il aurait été nécessaire de solliciter l’aval du Congrès, que le programme leur causerait un préjudice financier et qu’il serait de nature à encourager l’immigration illégale [49]. Après avoir été suspendu à maintes reprises, le programme est finalement jugé incompatible au droit fédéral par une décision rendue en novembre 2024 [50], entraînant sa cessation.
Bien que ces litiges ne parviennent pas systématiquement à bloquer les ambitions des autorités fédérales, elles les ralentissent et ont des conséquences de politiques publiques sérieuses. A titre d’illustration, en février 2021, l’administration Biden suspend puis met fin [51] au programme Remain in Mexico [52] mis en place sous Trump. Ce dispositif oblige les demandeurs d’asile à attendre au Mexique leur date d’audience devant les tribunaux d’immigration américains. Le Missouri et le Texas demandent sa réinstauration, faisant état des coûts pesant sur les États du fait de l’arrivée de migrants [53]. En décembre 2021, l’administration Biden est contrainte d’annoncer la reprise de ce système [54]. En juin 2022, celle-ci obtient finalement gain de cause devant la Cour suprême [55].
Ces recours contentieux par les États fédérés des mesures migratoires prises par le Gouvernement fédéral sont en augmentation [56]. Cette tendance peut être attribuée à divers facteurs.
D’une part, elle résulte de l’augmentation du nombre de mesures adoptées unilatéralement par l’exécutif en l’absence d’accord du Congrès [57], les rendant plus susceptibles d’être contestées ultérieurement [58].
Joe Biden a ainsi eu recours à 162 reprises durant son mandat aux Executive Orders [59]. Il s’agit d’un instrument présidentiel autonome de législation, non expressément prévu par la Constitution, dont le champ d’application n’a jamais été précisément délimité par le législateur et dont la portée s’est élargie avec le temps [60].
D’autre part, cette augmentation reflète la divergence croissante des positions idéologiques entre les partis républicain et démocrate et le phénomène global de hausse du contentieux [61].
Le fonctionnement du système judiciaire est mis à profit par les deux partis politiques dominants qui sélectionnent les tribunaux réputés favorables à leurs opinions politiques [62], une stratégie connue sous le nom de forum-shopping, alimentant l’opinion selon laquelle l’impartialité des juges serait compromise [63].
Ces recours, lorsqu’ils sont favorables, permettent l’adoption de décisions de politiques publiques en contournant le Congrès. Les décisions rendues ont également davantage de chances de ne pas être remises en cause, dans la mesure où elles ont valeur jurisprudentielle, contrairement à une norme qui aurait été adoptée par le Congrès [64].
Les États fédérés ont ainsi obtenu des décisions marquantes contre l’administration Biden, telles que l’échec d’un moratoire de 100 jours sur les expulsions [65], le maintien pour un temps de l’usage du Titre 42 [66], et la suspension de nouvelles approbations de demandes au titre du programme de protection contre l’expulsion [67], le DACA [68].
Aux contestations engagées devant les tribunaux par les États s’ajoutent celles menées sur le terrain législatif.
B. L’exercice circonspect du pouvoir législatif.
Le pouvoir législatif dont sont pourvus les 50 États est consacré par leur Constitutions propres [69] et est toutefois restreint par le principe de primauté du droit fédéral, la Supremacy Clause [70].
Un Projet de loi du Sénat au Texas (Senate Bill 4 (88-4)) de 2023 par exemple, a souhaité criminaliser l’entrée d’étrangers au Texas en dehors des points d’entrées prescrits [71]. Une cour d’appel fédérale a confirmé en juillet 2025 l’inconstitutionnalité de ce projet, rappelant que le contrôle de l’immigration relève de la compétence exclusive du Gouvernement fédéral [72].
Les États fédérés peuvent cependant édicter des normes juridiques pouvant aller à l’encontre des orientations politiques de l’exécutif sans pour autant contrevenir au droit fédéral. À titre d’illustration, en Floride, il est imposé aux hôpitaux bénéficiant du financement Medicaid de demander aux patients s’ils sont citoyens ou résidents légalement présents sur le territoire, et d’envoyer un rapport trimestriel sur les individus en situation irrégulière [73]. Cette exigence ne contrevient pas a priori aux normes fédérales mais va à l’encontre de l’orientation politique de l’administration Biden, favorable à un accès universel aux soins de santé, indépendamment du statut migratoire [74].
Cette confrontation soutenue et méthodique des États fédérés n’a rien de surprenant.
Avant même l’arrivée de Joe Biden au bureau ovale, des accords sont conclus entre les gouvernements de certains États fédérés à majorité républicaine et l’administration fédérale sortante afin de limiter les futures ambitions de l’administration Biden en matière migratoire. Ces SAFE agreements [75] obligeaient notamment le DHS à informer à l’avance les États fédérés de toute intention d’assouplir les critères d’octroi d’un sursis à expulsion ou de les consulter avant d’apporter toute modification au régime migratoire [76]. L’administration Biden a rapidement déclaré ces accords illégaux [77].
