Introduction.
L’exécution des créances contre les personnes morales de droit public constitue, dans l’espace OHADA, le point de friction le plus constant entre l’impératif de sécurité juridique et la résistance des Trésors publics. Les difficultés historiques liées à l’interprétation extensive de l’immunité d’exécution ont transformé le titre exécutoire en un instrument souvent illusoire, nuisant gravement à la confiance des investisseurs.
Face à cette paralysie, l’adoption de l’Acte Uniforme portant organisation des Procédures Simplifiées de Recouvrement et des Voies d’Exécution (AUPSRVE) révisé, à Kinshasa le 17 octobre 2023, a marqué une tentative décisive de rupture.
La réforme a été orchestrée autour de deux axes majeurs :
L’Article 30 : la clarification organique de l’immunité et son unique exception contractuelle.
L’article 30-1 : la création du mécanisme de l’inscription d’office de la créance au budget pour les entités insaisissables.
Quelques mois seulement après son entrée en vigueur (le 16 février 2024), ce nouvel AUPSRVE est mis à l’épreuve de l’effectivité nationale, révélant une fracture normative qui menace l’uniformité du droit communautaire. La mise en œuvre des articles 30 et 30-1 est diversement interprétée, voire contestée, par les États membres :
En République Démocratique du Congo (RDC), le pouvoir exécutif a réagi par un acte de résistance directe : le décret n°24/04 du 21 août 2024 portant « sauvetage du patrimoine des entreprises publiques, des établissements publics des services publics », qui vise à neutraliser l’esprit de l’article 30 par un verrouillage juridique interne.
Au Cameroun, l’approche est plus pragmatique : le Ministère des Finances a émis une circulaire d’anticipation (N°00000022/MINFI du 13 SEP 2024), organisant la procédure d’inscription d’office par une gestion purement administrative et négociée.
La problématique est la suivante : l’article 30-1 de l’AUPSRVE, malgré son intention louable, est-il compromis par les lacunes procédurales internes du texte OHADA et les actes de résistance des exécutifs nationaux, le reléguant au statut de droit sans contrainte effective ?
I. Article 30 : Une victoire doctrinale consacrée par la Réforme.
A. L’héritage de l’incertitude de l’ancien article 30 et les contradictions jurisprudentielles.
L’ancien article 30 de l’AUPSRVE (1998) a servi de base légale à l’insaisissabilité quasi-générale du patrimoine public. La formule était large : l’immunité s’appliquait aux « personnes morales de droit public ou des entreprises publiques, quelles qu’en soient la forme et la mission » [1].
1. Le critère d’affectation et le précédent Togo Télécom.
Face à l’étendue de ce texte, la doctrine et la jurisprudence de la Cour Commune de Justice et d’Arbitrage (CCJA) ont tenté d’affiner la notion, notamment en posant le critère de l’affectation au service public [2]. Ce critère a généré une profonde incertitude, notamment dans le cas des sociétés d’économie mixte.
L’arrêt Aziablevi Yovo et consorts c/ Société Togo Télécom en 2005 a cristallisé cette difficulté. La CCJA a appliqué l’immunité d’exécution à Togo Télécom, une société anonyme de droit commun, en raison de sa composition (majoritairement étatique) et de sa mission de service public. L’arrêt, critiqué en doctrine, semblait privilégier la composition organique sur la forme commerciale, remettant en cause l’application du droit commun des saisies [3].
2. L’arrêt Mbulu Museso : le démêlage et le triomphe du droit privé.
L’ambiguïté persistante a été partiellement démêlée par la jurisprudence subséquente. Le débat soulevé par des cas comme l’Arrêt Mbulu Museso c/ Grand Hôtel du Congo SA a montré l’inopérance du critère d’affectation lorsqu’il était appliqué à des entités ayant une activité purement commerciale [4]. Des décisions ultérieures de la CCJA, comme l’Arrêt État Béninois c/ First System Industry en 2018, ont d’ailleurs commencé à contredire le précédent Togo Télécom en réaffirmant qu’une société anonyme, même détenue par l’État, ne bénéficie pas du privilège d’insaisissabilité si l’État n’y a pas renoncé [5]. La jurisprudence CCJA est ainsi devenue critique vis-à-vis d’elle-même, conduisant à une révision en profondeur de l’AUPSRVE.
B. neutralisation de la réforme par la législation congolaise : Le décret n°24/04.
1. La rupture clé du nouvel article 30 : le double critère.
Le nouvel article 30 de l’AUPSRVE, adopté en 2023, opère une rupture fondamentale en adoptant un critère strictement organique pour déterminer les entités insaisissables :
« Sauf renonciation expresse, il n’y a pas d’exécution forcée ni de mesures conservatoires contre les personnes morales de droit public, notamment l’État, les collectivités territoriales et les établissements publics » [6].
Cette disposition est essentielle car elle introduit un double critère : le critère organique limitatif : seules les entités listées (l’État, les collectivités territoriales et les établissements publics) conservent, en principe, l’immunité. Par conséquent, les entreprises publiques sont soumises au droit commun de la saisie, ce qui est la victoire majeure de la réforme. La clause de sauvegarde « Sauf renonciation expresse... » : pour les entités insaisissables (État, collectivités territoriales, établissements publics), l’immunité n’est pas absolue : elles peuvent y renoncer contractuellement [7].
Cette renonciation expresse est la seule exception qui permet à un créancier de pratiquer une saisie sur les biens de l’État ou de l’une de ses entités insaisissables. Le texte crée ainsi une catégorie claire d’entités insaisissables par nature sauf renonciation et une catégorie d’entités saisissables par nature qui sont les entreprises publiques.
2. Le dispositif du verrouillage Congolais.
L’avancée de l’Article 30 de l’AUPSRVE, qui soumet les entreprises publiques au droit commun, a été immédiatement contrariée en RDC par le décret n°24/04 du 21 août 2024. Ce décret utilise le prétexte de la « sauvegarde du patrimoine de l’État » pour réaffirmer une protection maximale sur des actifs que l’OHADA avait justement voulu exposer à la saisie. Selon l’analyse de l’auteur, Roger Iragi Magayane, ce décret agit comme un verrouillage juridique qui vise à réintégrer dans le champ de l’insaisissabilité des entités que l’OHADA avait voulu en exclure [8]. Cette manœuvre réglementaire place la RDC en situation de conflit normatif avec l’OHADA, remettant directement en cause l’autorité de l’Article 10 du Traité [9].
Un simple décret réglementaire ne peut légalement prévaloir sur un Acte Uniforme. La CCJA, qui a déjà affirmé la primauté de l’Acte uniforme sur les dispositions nationales contraires [10], sera inéluctablement appelée à trancher ce conflit.
II. Article 30-1 : lacunes légales et divergence des applications pratiques.
Pour les entités qui conservent légitimement l’immunité (État, collectivités territoriales, établissements publics), l’article 30-1 institue une procédure de recouvrement spécifique : l’inscription d’office de la créance au budget, à titre de dépense obligatoire [11].
A. Les lacunes fondamentales du texte communautaire.
La procédure de l’article 30-1 est simple en apparence : le créancier, muni d’un titre exécutoire, adresse une demande d’inscription au Ministre chargé des Finances après une mise en demeure infructueuse de trois mois [12].
Cependant, l’analyse doctrinale, notamment celle de l’auteur, Roger Iragi Magayane, démontre que cette disposition souffre d’un manque de garanties procédurales qui la rend vulnérable à l’inertie administrative.
1. Le silence assourdissant sur les voies de recours et l’inégalité des créanciers.
La lacune la plus préjudiciable réside dans le silence total du texte OHADA quant aux voies de recours ouvertes au créancier en cas de silence ou de refus du Ministre des Finances [13]. Le créancier est ainsi renvoyé au bon vouloir de l’administration. L’absence d’un mécanisme de recours explicite pour contester une décision ou une inaction du Ministre des Finances engendre de sérieuses conséquences. L’auteur souligne que l’absence de recours crée une inégalité entre les créanciers et peut conduire à des décisions arbitraires. Le Ministre des Finances, dépourvu de contrôle juridictionnel, risque de faire de l’exécution une simple pétition adressée au pouvoir exécutif, créant un droit sans droit à la contrainte effective [14].
2. L’arbitraire budgétaire et l’incertitude sur les délais.
L’AUPSRVE n’impose au Ministre des Finances aucun critère objectif sur la base duquel il doit accepter ou refuser l’inscription d’une créance. L’absence de critères objectifs laisse une large marge d’appréciation discrétionnaire au ministre. Le flou procédural s’étend au volet temporel : l’AUPSRVE ne fixe aucun délai impératif au Ministre pour statuer sur la demande d’inscription [15]. Cette absence de délai permet à l’administration d’enterrer le dossier par simple inertie.
3. Le caractère juridique indéterminé.
Une autre interrogation majeure concerne la nature juridique de l’inscription : la nature juridique de l’inscription (acte administratif ou acte juridictionnel) n’est pas clairement définie, ce qui pose des questions quant au régime juridique applicable et à la voie de recours à suivre. Ce flou est d’autant plus dangereux que, selon la jurisprudence, l’inscription d’une créance au budget, bien que n’étant pas une mesure d’exécution forcée, ne peut être un obstacle à la poursuite de l’exécution par le juge compétent [16].
B. La réponse opérationnelle du Cameroun : le pragmatisme administratif.
Le Cameroun a choisi d’encadrer la réforme par un acte administratif pour la gérer et la maîtriser. La Lettre-Circulaire N°00000022/MINFI du 13 SEP 2024 du Ministre des Finances (MINFI) est une réponse proactive qui révèle une approche de gestion budgétaire préventive et négociée [17].
1. Le dispositif de concertation et de négociation.
L’orientation stratégique du Cameroun est d’éviter que l’inscription d’office ne devienne une procédure contentieuse généralisée. Le Ministre des Finances a mis en place : Un « cadre permanent d’examen des demandes ». Une approche privilégiant « l’option d’une recherche concertée des solutions de règlement » des créances, exhortant les administrations à privilégier le règlement négocié des dettes [18].
En pratique, la procédure camerounaise transforme le droit de créance en une obligation de négociation. Toutefois, ce caractère purement administratif et non contradictoire du processus soulève un risque majeur d’opacité et de clientélisme.
2. L’anticipation budgétaire et la gestion des risques.
L’innovation la plus significative réside dans la mise en place d’un mécanisme de gestion préventive des contentieux. Les administrations publiques sont désormais tenues de transmettre systématiquement au Ministre des Finances : Un « état du contentieux, assorti du risque financier y relatif », au plus tard à la fin du deuxième trimestre de chaque exercice. Ce mécanisme vise à permettre une « évaluation globale de la charge financière potentielle » en vue d’un « traitement budgétaire conséquent » [19].
Si cette approche est louable d’un point de vue de gestion publique, elle ne résout en rien le problème de l’effectivité du droit du créancier, confirmant l’absence de contrainte judiciaire pour le créancier.
III. Synthèse et enjeux prospectifs : l’avenir de la contrainte en Droit OHADA.
La confrontation entre la réforme OHADA, le décret congolais et la circulaire camerounaise révèle les tensions sous-jacentes à l’harmonisation du droit des affaires en Afrique. L’application de l’article 30-1 est devenue un cas d’étude emblématique de la résistance des souverainetés nationales face au droit communautaire.
A. Les conséquences immédiates de la fracture normative.
1. L’érosion de la crédibilité de l’AUPSRVE et la remise en cause du droit communautaire.
L’action du gouvernement de la RDC est un coup sévère porté à la crédibilité de l’OHADA. En adoptant le Décret N°24/04, la RDC envoie un signal fort aux investisseurs : la sécurité juridique promise par l’Acte Uniforme est subordonnée à la volonté politique de l’exécutif national. Un simple décret réglementaire ne peut légalement prévaloir sur un Acte Uniforme. Si ce verrouillage devait être toléré, cela créerait un précédent dangereux, ouvrant la voie à une fragmentation normative de l’espace OHADA, remettant en cause la force de l’Article 10 du Traité. Le Droit OHADA, au lieu d’être un bouclier, devient une simple recommandation.
2. L’inégalité des créanciers et la fragmentation de l’espace judiciaire.
La divergence des approches nationales crée une inégalité de traitement manifeste des créanciers au sein de l’espace communautaire : les créanciers en RDC font face à un verrouillage légal qui maintient l’insaisissabilité. Les créanciers au Cameroun bénéficient d’un cadre de négociation mais sont privés de contrainte judiciaire. Les créanciers des autres États sont abandonnés au flou doctrinal de l’AUPSRVE. L’exécution d’un titre exécutoire, pourtant un pilier de la confiance économique, dépend désormais plus de la latitude du Ministre des Finances que de la justice.
B. Les pistes impératives pour combler les lacunes et assurer l’effectivité.
Pour que la réforme de l’AUPSRVE ne soit pas réduite à un vœu pieux, des actions s’imposent au niveau communautaire.
1. La réaffirmation de la primauté par la CCJA et l’impératif de contrôle.
Face au Décret N°24/04 de la RDC, l’avenir du Droit OHADA repose sur l’intervention de la Cour Commune de Justice et d’Arbitrage. La CCJA doit réaffirmer avec force la primauté de l’Acte uniforme sur l’acte réglementaire national. Le juge national doit d’abord écarter l’acte réglementaire contraire à l’AUPSRVE.
2. Le renforcement de l’article 30-1 l’urgence d’un mécanisme de substitution judiciaire.
Le législateur OHADA doit impérativement amender ou interpréter l’Article 30-1 pour réintégrer les garanties judiciaires. Les pistes de solutions, développées par l’auteur, sont claires [20] : Fixation d’un délai de rigueur : un délai impératif devrait être fixé pour que le Ministre des Finances se prononce, avec pour sanction l’acceptation tacite de la demande d’inscription en cas de non-respect. Précision des critères : la loi devrait énumérer des critères précis et objectifs pour apprécier la demande afin de limiter la marge d’appréciation du ministre. Institution d’un recours judiciaire effectif avec substitution : surtout, le juge devrait avoir le pouvoir de se substituer à l’administration et d’ordonner lui-même l’inscription d’office de la créance. Ce mécanisme de substitution est le seul à garantir que la décision d’exécution reste sous contrôle judiciaire et ne puisse être paralysée par la seule inertie du pouvoir exécutif.
Conclusion.
L’Article 30-1 de l’AUPSRVE illustre parfaitement la dialectique difficile entre l’idéal d’harmonisation du Droit OHADA et la réalité de la souveraineté budgétaire des États. La réforme a été immédiatement mise à l’épreuve, révélant une fracture normative saisissante : le Décret de verrouillage congolais d’une part, et la Circulaire d’anticipation camerounaise d’autre part. Alors que la RDC tente de neutraliser l’avancée de l’Article 30 par un acte de résistance interne, le Cameroun choisit une voie administrative qui, tout en étant plus ordonnée, confirme que l’exécution dépend du bon vouloir du Ministre des Finances, faute de recours judiciaires clairs. Le contraste entre le verrouillage législatif (RDC) et le pragmatisme administratif (Cameroun) met en lumière l’échec de l’OHADA à imposer un droit uniforme et contraignant. Ces divergences consolident l’analyse doctrinale : l’OHADA a créé un droit inachevé. L’introduction du concept de « dépense obligatoire » sans les mécanismes de contrôle juridictionnel nécessaires a transformé une avancée en un risque d’arbitraire. Pour que l’inscription d’office devienne une voie de recouvrement véritablement effective, il est impératif que le législateur communautaire comble les lacunes légales et que la CCJA réaffirme la suprématie de l’Acte Uniforme. Ce n’est qu’ainsi que la communauté économique africaine pourra transformer cette crise normative en une opportunité de consolider un droit des affaires crédible et contraignant.
