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Bail commercial : le non-plafonnement de l’indemnité d’éviction est conforme à la Constitution.

Le Conseil constitutionnel déclare conformes à la Constitution les dispositions de l’article L. 145-14 du code de commerce qui imposent au bailleur qui refuse le renouvellement d’un bail commercial le paiement d’une indemnité d’éviction au locataire, égale au préjudice causé par le défaut de renouvellement et sans plafonnement.


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Saisis le 10 décembre 2020 par la 3e chambre civile de la Cour de cassation d’une QPC portant sur la conformité à la Constitution de l’article L. 145-14 du code de commerce, les Sages ont rendu leur décision le 5 mars 2021.

Remarque : la célérité de la réponse n’a rien pour surprendre, contrairement à ce que l’on a pu lire : le Conseil constitutionnel, qui est tenu de répondre sous trois mois à une QPC, n’a jamais dépassé ce délai (celui-ci est en moyenne de 76 jours).

Sur le fond, la décision a de quoi rassurer ceux qui l’attendaient avec quelque inquiétude.

Une indemnité d’un montant potentiellement disproportionné

L’exploitant d’un hôtel parisien, qui s’était vu refuser le renouvellement de son bail et offrir le paiement d’une indemnité d’éviction, a assigné le bailleur en paiement de l’indemnité après dépôt d’un rapport d’expertise judiciaire. Sans doute fortement inquiet du montant estimé par l’expert, le bailleur a soulevé devant le tribunal judiciaire une question prioritaire sur la conformité à la Constitution de l’article L. 145-14 du code de commerce. Il reprochait à ce texte de le contraindre à payer une indemnité d’éviction comprenant la valeur marchande du fonds de commerce pouvant atteindre un montant disproportionné quel que soit le préjudice réellement subi par le locataire, et non plafonnée. Il en résultait selon lui une atteinte disproportionnée au droit de propriété, à la liberté contractuelle et à la liberté d’entreprendre, ainsi qu’une inégalité de traitement entre les bailleurs de locaux commerciaux et les autres bailleurs.

Par jugement du 17 septembre 2020, le tribunal judiciaire de Paris a accueilli cette demande et transmis à la Cour de cassation la QPC ainsi formulée :

«  L’article L. 145-14 du code de commerce est-il conforme à la Constitution et au bloc de constitutionnalité, précisément au droit de propriété garanti par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789, à la liberté contractuelle garantie par l’article 4 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789, à la liberté d’entreprendre protégée par l’article 4 du Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789, au principe d’égalité garanti par l’article 1er de la Constitution du 4 octobre 1958 et les articles 1 et 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789, et respecte-t-il la compétence réservée à la loi par la Constitution de 1958 ?  »

Aux termes d’un arrêt du 10 décembre 2020 (Cass. 3e civ., 10 déc. 2020, n°20-40.059, n° 970 FS-P + I), la troisième chambre civile de la Cour de cassation a jugé que la question, si elle n’était pas nouvelle, présentait un caractère sérieux « en ce que, en retenant que l’indemnité d’éviction doit notamment comprendre la valeur vénale du fonds de commerce défini selon les usages de la profession sans prévoir de plafond, de sorte que le montant de l’indemnité d’éviction pourrait dépasser la valeur vénale de l’immeuble, la disposition contestée est susceptible de porter une atteinte disproportionnée au droit de propriété du bailleur.  »

Une indemnité d’éviction conforme à la Constitution malgré les atteintes aux droits que celle-ci garantit

L’atteinte au droit de propriété

Par décision du 5 mars 2021 (Cons. const., 5 mars 2021, n° 2020-887), le Conseil constitutionnel admet d’abord, sur le grief tiré de l’atteinte au droit de propriété, que la disposition de l’article L. 145-14 qui prévoit que l’indemnité comprend notamment la valeur marchande du fonds de commerce déterminée selon les usages de la profession porte effectivement atteinte à ce droit.

Mais il considère :
- que cette atteinte n’est pas disproportionnée dès lors qu’elle est justifiée par l’objectif d’intérêt général poursuivi par le législateur, qui est de permettre au preneur à bail commercial la poursuite de son activité et d’éviter que la viabilité des entreprises commerciales et artisanales soit compromise,
- qu’en outre, l’indemnité d’éviction ne comprend que la part de la valeur marchande du fonds de commerce perdue par le locataire,
- et qu’enfin elle n’est due que si le locataire a exploité son fonds au cours des trois années ayant précédé l’expiration du bail, le bailleur conservant au surplus la possibilité de vendre son bien ou de percevoir un loyer.

L’atteinte au principe d’égalité devant la loi

Quant au grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi, le Conseil l’écarte également au triple motif :
- d’une part, que les parties à un bail commercial sont dans une situation différente des parties à un contrat de location d’un local où n’est pas exploité un fonds de commerce ;
- d’autre part, que le paiement d’une indemnité en cas de refus de renouvellement du bail est bien en rapport avec l’objet de la loi ;
- et, enfin, que le législateur peut déroger au principe d’égalité pour des raisons d’intérêt général.
En outre, il considère que la disposition contestée n’est pas entachée d’incompétence négative.

Une décision de conformité qui s’inscrit dans la continuité de la jurisprudence constitutionnelle

Le Conseil décide en conséquence que « les mots « comprend notamment la valeur marchande du fonds de commerce déterminée selon les usages de la profession figurant au second alinéa de l’article L. 145-14 du code de commerce sont conformes à la Constitution  ».

Si l’on fait abstraction de certains motifs peu démonstratifs (ainsi, la différence de situation entre les parties à un bail commercial et les parties à un autre bail, qui expliquerait la différence de traitement, ou encore le fait que le bailleur conserve la possibilité de vendre son bien ou de percevoir un loyer…), la décision s’inscrit dans la continuité de la jurisprudence constitutionnelle, tant sur les atteintes acceptables au droit de propriété que sur la conception souple du principe d’égalité (V. Yves Rouquet, « Bail commercial : le plafonnement de l’indemnité d’éviction n’aura pas lieu », Dalloz Actualités, 10 mars 2021 et les réf. cit.).

Un plafonnement de l’indemnisation toujours sujet à débat

De longue date, des voix se sont élevées en France contre les atteintes au droit de propriété qui découlent de notre législation sur la « propriété commerciale », unique au monde par l’importance de la protection qu’elle accorde aux locataires. L’on se souvient du fameux rapport Rueff-Armand de 1960 consacré aux « obstacles à l’expansion économique » et qui, sans condamner ce qui était alors le décret du 30 septembre 1953, prônait, entre autres, sa «  limitation aux seuls commerçants qui exploitent un commerce de détail et aux artisans en contact avec le public », « le rétablissement des dispositions de la loi de 1926 prévoyant que l’indemnité d’éviction est égale au préjudice subi par le locataire et qu’il appartient à celui-ci d’en établir le montant », et l’extinction du droit à indemnité « au terme d’une période de 27 ans  »…

Le législateur non seulement n’a jamais suivi ces préconisations, mais encore n’a cessé de renforcer et d’étendre progressivement la protection statutaire des titulaires de baux commerciaux, tant par l’accroissement du nombre de ses bénéficiaires (bien au-delà des seuls commerçants, artisans et industriels) que par l’octroi de nouveaux droits et prérogatives, dont la loi du 18 juin 2014 est la dernière illustration.

L’idée d’un plafonnement de l’indemnisation (une idée qui s’est propagée dans le domaine du droit du licenciement avec la Loi Macron) a néanmoins continué à faire des émules. Elle se nourrit du fait que lorsque l’indemnité fixée par le juge excède la valeur de l’immeuble et que le bailleur n’est plus en mesure d’exercer son droit de repentir, ce dernier risque la perte de son bien, sinon la ruine…

Aucun paravent contractuel n’est possible : une fixation anticipée de l’indemnité d’éviction dans le bail pourrait tomber sous le coup de l’article L. 145-15 du code de commerce qui répute non écrites les stipulations ayant pour effet de faire échec au « droit au renouvellement » notamment régi par l’article L. 145-14.

La décision du Conseil constitutionnel ne bouscule donc pas l’ordre établi.
Le débat est-il pour autant définitivement clos ? Ce n’est pas sûr.

Vers une interprétation à l’aune de la CESDH ?

L’article L. 145-14 pourrait en effet devoir encore passer l’examen de conventionalité au regard de l’article 1er du premier Protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales qui fixe les limites des atteintes au droit de propriété.

La cour d’appel de Paris a, certes, jugé en 1990 que ce texte n’est pas contraire aux dispositions de ce Protocole (CA Paris, 14e ch. A, 7 févr. 1990, n° 89/4326, D. 1990, somm. p. 256, 2e esp., obs. L. Rozès).
Remarque : sur ce sujet, on se reportera avec intérêt à l’étude très complète réalisée par Fabien Kendérian et Clémentine Bourgeois, « Le statut français des baux commerciaux face à la problématique européenne » parue dans la Revue internationale de droit économique, 2013/3 (t. XXVII), pp. 265 à 299, éd. De Boeck Supérieur.

Quant à la Cour de cassation, qui a déjà jugé non contraire au droit conventionnel la règle du renouvellement automatique du bail aux mêmes clauses et conditions par le simple effet de la prescription biennale (Cass. 3e civ., 27 févr. 1991, n° 89-18.729), elle n’a pas encore eu l’occasion de se prononcer sur le non-plafonnement de l’indemnité d’éviction au regard du texte européen.

La Cour européenne de Strasbourg aura donc peut-être un jour l’occasion de siffler la fin de la partie...

En attendant, la seule ligne de conduite qui puisse être conseillée à un bailleur qui se propose d’évincer son locataire, est de ne surtout pas s’aventurer dans un refus de renouvellement sans avoir préalablement consulté un (bon) expert sur l’estimation de l’indemnité qu’il pourra avoir à débourser, et, s’il a ensuite engagé la procédure de fixation judiciaire de l’indemnité, de suivre très étroitement les opérations d’expertise judiciaire afin d’exercer à temps son droit de repentir.

Alain Confino
Avocat au barreau de Paris, Cabinet Confino

Sources :
https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2021/2020887QPC.htm
https://www.courdecassation.fr/jurisprudence_2/troisieme_chambre_civile_572/970_10_46085.html

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