À compter du 1ᵉʳ septembre 2025, conformément à l’article L52-1 du Code électoral, la période pré-électorale des élections municipales de 2026 a débuté.
À cette date, les candidats sont soumis aux règles de propagande électorale et de financement électoral qui sont codifiées au chapitre V bis du Code électoral.
Concrètement, une période de six mois est ouverte durant laquelle les candidats devront faire preuve d’une vigilance particulière s’agissant des dispositions de financement de leur campagne.
À défaut d’une telle vigilance, les candidats s’exposent, outre l’invalidation de leur compte de campagne, dès lors qu’ils ont l’obligation d’en avoir un, à d’éventuelles poursuites pénales.
Les articles L52-8 et L113-1 du Code électoral régissent le financement électoral des candidats ainsi que les sanctions pénales attachées à leur violation ; leur analyse présente un intérêt particulier en ce que la rédaction de ces dispositions laisse apparaître, à certains égards, des marges d’interprétation relativement larges.
Ce second article a pour vocation de faire le point sur la répression du financement illicite.
I. La répression du financement illicite : le candidat pénalement responsable.
L’article L113-1 du Code électoral distingue trois types de personnes pouvant entrer dans le champ de la répression pénale : les candidats, le donateur ou le prêteur, personne physique, ainsi que le donateur ou le prêteur, personne morale (de droit français ou étranger).
L’article L113-1, I, du Code électoral, punit de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende tout candidat :
« qui :
1° Aura, en vue de financer une campagne électorale, recueilli des fonds en violation de l’article L52-4 ;
2° Aura accepté des fonds en violation des articles L52-7-1, L52-8 ou L308-1 (...) ».
L’enjeu est ici de déterminer ce que recouvrirait la notion de « fonds » pour le juge pénal.
Là encore, deux interprétations peuvent être faites de l’interdiction posée par cet article.
La première interprétation pourrait conduire à affirmer, en vertu du principe de l’interprétation stricte de la loi pénale, que seuls les « fonds » (les fonds désignant un ensemble de capitaux liquides) mentionnés à l’article L52-8 du Code électoral entrent dans la définition de l’élément matériel du délit permettant de poursuivre un candidat sur le fondement principal de l’article L113-1, I, du Code électoral.
Dans ce cas-là, le candidat qui aurait accepté des sommes d’argent en vue de financer sa campagne électorale pourrait être tenu responsable pénalement sur ce fondement.
À ce titre, seules les sommes d’argent acceptées en violation des prescriptions du Code électoral pourraient donner lieu à des poursuites pénales contre les candidats à l’exclusion des « biens et services ou autres avantages directs et indirects » qui ne constituent pas des « fonds » à proprement parler.
La seconde interprétation, plus large, pourrait cette fois-ci conduire à affirmer que les « fonds » recouvrent également tous les avantages perçus de manière illicite par les candidats tels qu’exposés à l’article L52-8 du Code électoral.
Par conséquent, il conviendrait cette fois-ci de prendre en compte les « biens et services ou autres avantages directs et indirects » qui leur auraient été consentis.
Même si en vertu du principe d’interprétation stricte de la loi pénale un débat pourrait prendre place sur la notion de « fonds », il est également tout à fait possible que le principe d’autonomie du droit pénal conduise le juge répressif à adopter cette seconde interprétation.
Poursuite du candidat. La réponse à la question que nous venons d’évoquer est intéressante dans la mesure où si l’on considère que seuls les fonds, capitaux liquides, font l’objet d’une répression au titre de l’article L113-1, I, 1° et 2°, alors une dissymétrie dans la répression du candidat et du donateur est à relever.
Qu’en est-il d’un don que le candidat aurait accepté d’une personne physique ?
Prenons l’exemple du cas d’un don d’un véhicule effectué au profit du candidat.
Alors que la personne physique, donatrice, pourrait être poursuivie sur le fondement du III. de l’article L113-1 (« sera puni de trois ans d’emprisonnement (…) quiconque aura, en vue d’une campagne électorale, accordé un don ou un prêt en violation (…) »), le candidat ne le pourrait pas puisque n’ayant pas reçu de fonds stricto sensu.
Ce dernier ne pourrait alors être éventuellement poursuivi que sur le fondement : 1) d’un dépassement de plafond des dépenses électorales (encore faudrait-il que ce dépassement soit constaté) ; 2) d’une complicité de financement illicite ; 3) sur la base d’un recel de don illicite (ce qui impliquerait que le don soit jugé comme illicite et qu’au surplus une intention délictuelle soit démontrée…).
S’agissant de la personne morale. A la différence de l’article L113-1, I, du Code électoral qui traite de la répression attachée aux candidats, le III, du même article dispose plus largement que « quiconque » consentirait tout « don » ou « prêt » en violation des dispositions de l’article L52-8 du Code électoral pourrait être susceptible de faire l’objet de poursuites pénales.
En l’espèce, aucune difficulté particulière n’est à relever puisqu’il s’agit nécessairement d’une personne physique ou d’une personne morale.
II. La répression du financement illicite : la poursuite des personnes morales de droit étranger.
Le cas des personnes morales de droit étranger est assez intéressant. Comme évoqué ci-avant, l’article L52-8 al 6. du Code électoral proscrit l’intervention de toute personne morale de droit étranger dans le financement d’une campagne électorale d’un candidat français (à l’exception des établissements de crédit et financiers au sein de l’UE et dans l’espace EEE).
Le législateur a pris soin de retenir une définition extrêmement large du champ matériel du délit afin de s’assurer qu’aucune forme d’ingérence étrangère ne vienne déstabiliser le jeu électoral.
Néanmoins, plus la délimitation est large, plus la marge de manœuvre interprétative du juge pénal est grande.
En premier lieu, on peut s’interroger sur le sens des mots choisis par le législateur. Est proscrite toute « contribution » ou « aide matérielle » pour « quelque dépense que ce soit ».
Dans la mesure où une contribution ou aide matérielle peut s’analyser comme un don (le cas échéant en nature), il apparaît de prime abord assez curieux que le législateur n’ait pas repris le lexique appliqué à la personne morale de droit français.
Le texte dispose que l’intervention de la personne morale est interdite pour « quelque dépense que ce soit ». Dès lors, la personne morale de droit français se trouve dans une situation identique.
En effet, dès lors qu’une personne morale a interdiction d’effectuer un don à destination d’un candidat, pourquoi distinguer la situation de la personne morale de droit étranger de celle de la personne morale de droit français ?
Selon nous, l’explication tient principalement à ce que la notion de « don indirect » n’a pas de résonance légale particulière. Par ailleurs, la notion de contribution ou aide matérielle semble désigner un périmètre plus large que le don.
Que recouvre la notion de contribution ? On sait par exemple qu’une contribution peut désigner « une participation financière que supporte chacune des personnes qui partagent un intérêt commun » ou bien « en toutes matières, part que doit supporter chacun dans une charge incombant à plusieurs » [1].
La notion d’aide matérielle revêt selon nous, une acception très large, et désigne toute forme d’aide.
Au-delà de cette considération, il semble surtout, qu’au regard des enjeux d’ingérences électorales, c’est surtout le caractère direct ou indirect de ces contributions ou aides matérielles qui mérite une attention particulière.
En effet, la situation d’une aide ou contribution directe ne pose pas de problème particulier et ne mérite pas de commentaire particulier. La nationalité de la personne morale suffit à informer le candidat du caractère délictuel de toute aide ou contribution matérielle de celle-ci à sa campagne électorale.
La situation d’une aide ou contribution matérielle « indirecte » pose davantage de questions.
En effet, l’on pourrait concevoir tout un ensemble de situations par lesquelles une personne morale de droit étranger se « camoufle » à travers un schéma qui ne permettrait pas au candidat de déceler une aide étrangère proscrite.
Par exemple, considérons les trois situations suivantes :
1. Une personne morale de droit étranger fournit une aide ou contribution matérielle à une association/cercle de réflexion/cercle d’entraide qui lui-même effectue un don en nature à un candidat ;
2. Une personne morale de droit étranger apporte un financement conséquent ou des moyens à une société de droit français qui n’a pour seule vocation que d’être « une coquille vide » en vue de fournir des prestations à prix réduits à un ensemble de candidats ;
3. Une société de droit français en difficulté qui recevrait des apports en capital et en financement conséquents (sans que la majorité capitalistique ne soit modifiée) et qui prêterait à des candidats un service qui ne pourrait leur être fourni en l’absence de l’intervention financière de la personne morale de droit étranger.
A titre liminaire, observons à quel point il est aisé de dissimuler à travers une première « couche » le pourvoyeur étranger de contribution ou aide matérielle.
Ensuite, remarquons que le caractère « indirect » tel que posé par le législateur pose la question d’un schéma encore plus complexe par lequel la personne morale de droit étranger se dissimulerait derrière deux ou trois strates supplémentaires.
Où tracer l’extrême limite du caractère « indirect » ? Chaque écran interposé entre la personne morale de droit étranger et le candidat devra être analysé afin de déceler l’intention réelle de la personne morale de droit étranger : intervenir sciemment ou non en violation des dispositions légales afin de dissimuler son identité et la nature de sa contribution.
