À compter du 1er septembre 2025, conformément à l’article L52-1 du Code électoral, la période préélectorale des élections municipales de 2026 a débuté.
À cette date, les candidats sont soumis aux règles de propagande électorale et de financement électoral qui sont codifiées au chapitre V bis du Code électoral.
Concrètement, une période de six mois est ouverte durant laquelle les candidats devront faire preuve d’une vigilance particulière s’agissant des dispositions de financement de leur campagne.
À défaut d’une telle vigilance, les candidats s’exposent, outre l’invalidation de leur compte de campagne, dès lors qu’ils ont l’obligation d’en avoir un, à d’éventuelles poursuites pénales.
Les articles L52-8 et L113-1 du Code électoral régissent le financement électoral des candidats ainsi que les sanctions pénales attachées à leur violation ; leur analyse présente un intérêt particulier en ce que la rédaction de ces dispositions laisse apparaître, à certains égards, des marges d’interprétation relativement larges.
Ce premier article a pour vocation de faire le point sur les règles de financement encadrant la campagne électorale.
I. Les règles de financement électoral : champ d’application.
A. Qui peut donner ?
L’article L52-8 du Code électoral dispose qu’une personne physique, de nationalité française, peut verser un don à un candidat à hauteur de 4 600 euros.
En revanche, les personnes morales, à l’exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent participer au financement de la campagne électorale d’un candidat, ni en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, ni en lui fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués.
Les États et les personnes morales de droit étranger sont exclues du financement de campagne électorale (sauf réserve des établissements de crédit ou sociétés de financement dont le siège social se trouve dans un État membre de l’UE ou partie à l’accord sur l’EEE).
B. Détermination du champ d’application de l’article L52-8 du Code électoral.
Dans la mesure où l’article L113-1 al 3 du Code électoral sanctionne pénalement la méconnaissance des dispositions ayant trait au financement d’une campagne électorale, la première interrogation a trait au champ d’application de l’article L52-8 du Code électoral.
Pour quels candidats ? Si seuls les candidats des communes de plus de 900 habitants sont soumis à l’obligation de se conformer aux dispositions du compte de campagne (art. L52-4 du Code électoral), l’article L52-8 du Code électoral est applicable à toutes les communes sans distinction du nombre d’habitants [1].
Concrètement, les règles de financement posées par cet article sont applicables à tous les candidats, indépendamment de savoir si ceux-ci ont l’obligation d’avoir un compte de campagne ou non.
Quid du champ d’application temporel de l’article L52-8 du Code électoral ?
C. Champ d’application temporel de l’article L52-8.
Un des premiers enjeux consiste à savoir si un financement intervenu avant la période préélectorale de six mois pourrait être retenu dans le champ répressif.
Deux interprétations s’opposent :
Première interprétation : portée limitée de l’article L52-8.- En l’absence de précision par le Code électoral, une première interprétation de l’article L52-8 pourrait consister à affirmer que le champ répressif se limite aux dépenses engagées de manière illicite par les candidats aux élections durant la seule période préélectorale de six mois précédant l’échéance électorale.
Seconde interprétation : portée étendue de l’article L52-8. Cette fois-ci, l’article L52-8 du Code électoral ne se limiterait pas uniquement à la période préélectorale fixée à six mois mais posséderait une portée plus générale et, par conséquent, les financements effectués hors de la période de six mois stricto sensu sont susceptibles de rentrer dans son périmètre et donc d’entraîner l’engagement d’une éventuelle responsabilité́ pénale.
Le critère à retenir serait donc celui des dépenses engagées par un candidat, en vue de l’échéance électorale, certains arrêts du Conseil d’État le laissent entendre [2].
Par ailleurs, deux réponses ministérielles à des questions posées à l’Assemblée nationale apportent également des éléments en ce sens :
Réponse n°106412 du 21 novembre 2006 : « Les personnes morales (...) ne peuvent contribuer aux financements des campagnes électorales des candidats (...) en application de l’article L52-8 du Code électoral. Cette interdiction est absolue et n’est pas limitée aux périodes préélectorales ».
Réponse n°3095 du 14 août 2007. « Les personnes morales (...) ne peuvent contribuer aux financements des campagnes électorales des candidats (...) en application de l’article L52-8 du Code électoral. Cette interdiction est absolue et n’est pas limitée aux périodes préélectorales ».
Si les réponses aux questions posées à l’Assemblée nationale n’ont aucune valeur normative, elles pourraient, combinées à la jurisprudence du Conseil d’État, amener le juge répressif à considérer que le champ d’application de l’article L52-8 du Code électoral s’applique au-delà de la période préélectorale de six mois.
L’essentiel des décisions de jurisprudence rendues en la matière trouvent leur origine dans la contestation des comptes de campagne des candidats pour des dépenses engagées durant la période préélectorale.
Or, il n’est pas à exclure que le juge répressif puisse s’intéresser à une période dépassant ce strict cadre temporel si des faits précis étaient portés à sa connaissance.
Le raisonnement qui pourrait être retenu est celui de la raison d’être du plafonnement des dépenses électorales : puisque les dépenses électorales sont plafonnées en fonction d’un coefficient appliqué à chaque commune selon le nombre d’habitants, l’enjeu est donc bien de savoir quelles dépenses sont à prendre en compte pour une campagne électorale notamment au regard des dispositions pénales sanctionnant le dépassement des comptes de campagne (art. L113-1, I, 3°).
Eu égard à ces enjeux de plafonds, la logique devrait considérer que toute dépense à visée électorale réalisée avant la période de campagne des six mois peut être intégrée dans la somme des dépenses de campagne afin de déterminer ou non si le plafond posé par l’article L52-11 du Code électoral a été dépassé ou non.
En effet, l’inverse autoriserait un candidat à engager l’essentiel de ses dépenses électorales avant l’ouverture de la période préélectorale et ainsi contourner la ratio legis du texte.
À cet égard, il est à noter que le guide des comptes de campagne édité par le CNCCFP dans sa dernière édition 2025-2026, précise que les dépenses engagées antérieurement à la période préélectorale de 6 mois « ne sont pas prises en compte dans le compte de campagne sauf si leurs effets ont lieu pendant la période de financement, leur coût devrait alors être inscrit au compte, en tout ou partie, au titre des concours en nature du candidat ».
Le critère à prendre en compte pour déterminer le caractère électoral d’une dépense tiendrait donc à la persistance des effets de la dépense pendant la période de 6 mois.
On pourrait donc imaginer, à l’instar de l’arrêt mentionné ci-avant, un candidat qui tenterait de contourner les dispositions relatives au financement électoral en engageant des dépenses avant la période préélectorale :
- Pour verser le loyer d’un local dédié à la campagne électorale en amont ;
- Financer un support de propagande électorale ;
- Financer des actions de formations spécifiques aux élections pour ses équipes de campagne…
Par conséquent, nous pensons que l’article L52-8 a une portée générale et s’étend aux candidats qui se considèrent comme tels avant la période préélectorale de six mois stricto sensu et qui engagent des dépenses dont les effets se déploient durant la période préélectorale.
II. Les règles de financement : l’objet du délit : dons, prêts, services, contributions ou aides matérielles.
A. Donateur, personne physique : don en espèces et/ou en nature ?
L’article L113-1, III, interdit, en vue d’une campagne électorale, le don ou le prêt en violation des articles L52-7-1 et L52-8 et du Code électoral.
Aux termes de l’article L52-8 du Code électoral : « une personne physique peut verser un don à candidat. Les dons consentis (…) ne peuvent excéder 4 600 euros ».
L’article L52-7-1 du même Code encadre le prêt effectué au candidat.
L’analyse des articles L52-8 et L52-7-1 du Code électoral laisse a priori entendre que le don ou le prêt dont il est fait mention constitue celui d’une somme d’argent.
Néanmoins, en l’absence de précision du texte, et sans distinction de celui-ci, il convient d’entendre la donation au sens large du terme et d’englober les donations en nature, telles que les prestations de services.
Dans le cas où une personne physique aurait consenti un don en nature, il conviendra de s’assurer que celui-ci est inférieur à 4.600 euros.
B. Cas des personnes morales.
Dans le cas des personnes morales, les articles L52-8 al.2 et L113-1, III. du Code électoral répriment pénalement les dons « sous quelque forme que ce soit » effectués aux candidats.
En l’espèce, nul doute n’est possible, le juge répressif retiendra une interprétation large de la notion de donation mentionnée à l’article L113-1, III, du Code électoral en y incluant là-aussi tant les dons en somme d’argent que les dons en nature consentis par la personne morale.
Afin de prévenir toute rupture d’égalité entre les candidats, la personne morale ne peut fournir à un candidat « des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués ».
La rédaction du texte est particulièrement large et renvoie aux pratiques habituelles du marché.
Confronté à la question de savoir si un bien, service ou avantage fourni par une personne morale serait susceptible de constituer une donation déguisée, puisque réalisée en deçà des prix habituellement pratiqués, le juge répressif effectuera une analyse in concreto en opérant une comparaison avec les prestations de service déjà effectuées par d’autres prestataires sur le marché.
Néanmoins, si la rédaction du texte apparaît volontairement large afin d’englober une grande diversité de situations, elle peut également conduire à des débats sur le caractère « habituel » des prix pratiqués.
Ainsi, l’on pourrait tout à fait concevoir qu’une société désireuse d’être compétitive puisse consentir une forte réduction de ses prix. Que considérer alors ? Que la prestation ou le bien consenti est hors champ des prix « habituellement pratiqués » et qu’à ce titre elle constitue une donation déguisée ?
Un débat pourra avoir lieu et les circonstances concrètes entourant la prestation économique pourront fournir des indices utiles quant à l’intention réelle de la personne morale (par exemple, une discussion pourrait avoir lieu sur le caractère exceptionnel ou habituel des remises commerciales conséquentes pratiquées durant la période électorale de six mois).
Qu’en est-il du cas de figure d’une société proposant un service nouveau, inédit, sans aucune autre forme de concurrence de la part des autres prestataires ? Sans référentiel existant, il appartiendra à la personne morale de démontrer au juge pénal à la fois la réalité économique de sa prestation et la réalité du prix pratiqué.
Concrètement, la ratio legis de cette disposition visant les personnes morales est essentiellement celle de sanctionner celles qui consentiraient de manière fictive ou à vil prix une prestation qui ne correspondrait à aucune réalité économique (et par là contourneraient les dispositions relatives au financement de campagne électorale).
C. L’État étranger et la personne morale de droit étranger.
L’article L52-8 al. 6 du Code électoral prévoit que :
« Aucun candidat ne peut recevoir, directement ou indirectement, pour quelque dépense que ce soit, des contributions ou aides matérielles d’un État étranger ou d’une personne morale de droit étranger. Il ne peut recevoir des prêts d’un État étranger ou d’une personne morale de droit étranger (…) ».
Cet alinéa a été modifié en 2018 afin d’empêcher que des établissements de crédit ou sociétés de financement hors Union européenne (UE) ou hors Espace économique européen (EEE) ne puissent interférer dans les campagnes électorales françaises. Cette disposition a été prévue afin de prévenir toute tentative d’ingérence étrangère, notamment par le biais de prêts financiers.
Par la rédaction de cet alinéa, le législateur interdit toute forme d’aide, aussi bien financière qu’en nature, sous toutes ses formes, en renvoyant au caractère direct ou indirect, peu important le motif (« pour quelque dépense que ce soit »).
Néanmoins, la rédaction de cet article soulève certaines interrogations que nous aborderons dans un second article.
Discussion en cours :
Attention le seuil est de 9.000 habitants et non 900 habitants