Conséquences de l’illégalité de la décision de préempter et acquéreur évincé.

En application de l’article L213-11-1 du Code de l’urbanisme, lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l’acquisition du bien en priorité.

Puis, dans le cas où les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel ont renoncé expressément ou tacitement à l’acquisition du bien initialement préempté, le titulaire du droit de préemption propose également l’acquisition à la personne qui avait l’intention d’acquérir le bien.

Par un arrêt du 7 septembre 2022 (n°21-12.114), publié au bulletin, la Cour de cassation vient préciser que si l’acquéreur évincé accepte cette acquisition, alors il n’est plus recevable à demander l’annulation de la vente conclue avec l’ancien propriétaire à compter de la date de la conclusion de la promesse de vente.

I. Rappel des faits et de la solution de l’arrêt du 7 septembre 2022.

Dans cette espèce, un bailleur avait conclu en 2010 avec son locataire une promesse unilatérale de vente de son immeuble.

Au moment de la signature de l’acte authentique, la commune exerce son droit de préemption.

Sa décision est notifiée le 13 février 2012 au vendeur, et à son acquéreur évincé.

Quelques jours après, le 23 février 2012, ce dernier procède toutefois à la levée de l’option, dans le délai imparti dans la promesse de vente.

La vente est formalisée entre la commune et le propriétaire le 14 décembre 2012.

Ultérieurement, par un arrêt du 26 juin 2015, c’est-à-dire après 3 ans de procédure, la Cour administrative d’appel de Paris annule la décision de préemption. Le motif de cette annulation n’est pas précisé dans l’arrêt de la Cour de cassation du 7 septembre 2022, et il est à vrai dire assez indifférent pour la solution du litige qui nous intéresse.

Dès lors que la procédure de préemption a été annulée, en application de l’article L213-11-1 du Code de l’urbanisme, la commune a proposé la rétrocession de l’immeuble au vendeur.

Ce dernier a refusé de récupérer son bien.

C’est alors qu’en application du dernier alinéa de l’article L213-11-1 du Code de l’urbanisme le bien a été proposé à l’acquéreur évincé, c’est-à-dire en l’espèce au locataire :

Cet article dispose en effet que « Dans le cas où les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel ont renoncé expressément ou tacitement à l’acquisition dans les conditions mentionnées aux trois premiers alinéas du présent article, le titulaire du droit de préemption propose également l’acquisition à la personne qui avait l’intention d’acquérir le bien, lorsque son nom était inscrit dans la déclaration mentionnée à l’article L213-2 ».

C’est alors que les choses deviennent intéressantes.

L’acquéreur évincé l’a accepté et a signé une promesse de vente avec la commune le 8 septembre 2015.

C’est alors que l’acquéreur évincé a décidé d’engager une action en justice à l’encontre, d’une part, de la vente initialement conclue entre la commune et le vendeur initial, mais également, d’autre part, en exécution forcée de la vente initialement conclue entre le bailleur, vendeur initial, et le locataire, acquéreur évincé.

Il faut bien dire qu’il est surprenant que l’acquéreur évincé, alors pourtant qu’il avait accepté la conclusion d’une promesse de vente avec la commune, fasse finalement le choix d’engager une procédure pour remettre en cause la vente à la commune, et forcer la vente avec le propriétaire initial du bien, à son bénéfice.

La raison est sans doute que le locataire a pris conscience des conditions plus avantageuses de la vente initiale, par rapport aux conditions de la vente par la commune.

Le prix de vente fixé en 2010 était sans doute sensiblement plus faible que celui qui lui a été proposé en 2015 ou 2016 par la commune.

Une autre hypothèse est que la vente initiale lui permettait de bénéficier d’une indemnité d’expropriation peut être plus intéressante.

Quoi qu’il en soit, après des années de procédure, et 12 ans après la promesse de vente initiale, la Cour de cassation vient trancher le litige quant à la possibilité de l’acquéreur évincé, qui a conclu une promesse de vente avec la commune dans les conditions de l’article L213-11-1 du Code de l’urbanisme, de remettre en cause toute la procédure et de forcer un retour à la vente initial avec son bailleur.

Alors pourtant que la Cour d’appel de Paris avait reconnu le droit de l’acquéreur évincé de remettre en cause la vente conclue entre la commune et le vendeur initial du bien, la Cour de cassation sanctionne cette solution et rejette au contraire l’action engagée par l’acquéreur évincé.

D’abord, s’agissant de l’intérêt à agir pour solliciter la vente forcée entre le propriétaire bailleur et le locataire, la Cour de cassation retient « qu’à la suite de la mise en œuvre de la procédure prévue par l’article L213-11-1 du Code de l’urbanisme, la société Sofia dis [c’est-à-dire le locataire, acquéreur évincé] avait, le 8 septembre 2015, conclu avec la commune une promesse de vente, la cour d’appel en a exactement déduit que cette société n’était plus fondée à réclamer l’exécution de la promesse de vente portant sur ce même immeuble, que lui avait consentie la société Varf le 22 juin 2010 ».

Ensuite, s’agissant de l’annulation de la vente conclue entre la commune et le vendeur, la Cour de cassation censure la solution de la Cour d’appel de Paris.

Elle rappelle d’abord qu’en application de l’article 1134 du Code civil, dans sa rédaction antérieure à celle issue de l’ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016, les conventions légalement formées tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faites.

Puis, elle rappelle qu’en application de l’article L213-11-1 du Code de l’urbanisme, lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption doit proposer l’acquisition du bien en priorité aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel, et, en cas de renonciation expresse ou tacite de ceux-ci à l’acquisition, à la personne qui avait l’intention d’acquérir le bien, lorsque son nom était inscrit dans la déclaration d’intention d’aliéner.

Pour la haute juridiction judiciaire

« Il résulte de ces textes que, lorsque, après s’être acquitté de son obligation de proposer l’acquisition du bien à l’ancien propriétaire, qui y a renoncé, le titulaire du droit de préemption propose cette acquisition à l’acquéreur évincé, qui l’accepte, celui-ci n’est plus recevable à demander l’annulation de la vente conclue avec l’ancien propriétaire à compter de la date de la conclusion de la promesse de vente.

Pour déclarer recevable la demande de la société Sofiadis et annuler la vente conclue entre la commune et la société Varf [propriétaire initial du bien], l’arrêt retient que, en sa qualité d’acquéreur évincé à la suite de la décision, ultérieurement annulée, de la commune d’exercer son droit de préemption sur le bien, la société Sofiadis a intérêt à agir en annulation de la vente conclue entre la commune et la société Varf et que sa demande en annulation est donc recevable.

L’arrêt ajoute que la vente conclue entre la société Varf et la commune en application d’une décision administrative qui a été annulée doit être elle-même déclarée nulle et que, en conséquence de cette annulation, la commune est réputée n’avoir jamais été propriétaire du bien.

En statuant ainsi, alors qu’elle avait constaté que la société Sofiadis avait conclu une promesse de vente avec la commune, ce dont il résultait qu’elle n’était plus recevable à agir en annulation de la vente conclue entre la société Varf et cette commune, demeurée propriétaire en dépit de l’annulation de la décision de préemption, la cour d’appel a violé les textes susvisés ».

En synthèse, « Du seul fait qu’elle a conclu, le 8 septembre 2015, une promesse de vente avec la commune, la société Sofiadis n’est plus recevable à demander l’annulation de la vente conclue le 14 décembre 2012 entre la commune et la société Varf ».

C’est donc bien en raison de la signature de la promesse de vente avec la commune que l’acquéreur évincé est débouté.

Dans cette décision, c’est exclusivement son absence d’intérêt à agir qui justifie le rejet de sa demande.

II. Observations.

1) A titre liminaire, nous ne pouvons pas nous empêcher de relever le caractère ubuesque des délais écoulés entre la décision initiale de vendre l’immeuble à son locataire et l’issue du litige : 12 ans.

En considérant le temps écoulé entre la décision de préempter et l’issue du litige devant la Cour de cassation, ce sont 10 années.

En considérant le délai écoulé entre la signature de la promesse de vente entre la commune et l’acquéreur évincé, ce sont 7 années de procédures.

C’est beaucoup. L’évolution du marché de l’immobilier est radicalement incompatible avec de telles procédures.

2) Quant à la solution du litige, elle est assez cohérente. Si l’acquéreur évincé accepte la vente que lui soumet la commune, il ne peut pas revenir en arrière pour finalement vouloir acquérir son bien auprès du propriétaire initial.

La Cour de cassation rappelle d’ailleurs précisément que c’est au visa de la règle cardinale de l’article 1134 du Code civil selon laquelle les conventions tiennent de Loi à ceux qui les ont faites que la solution est rendue par la Cour de cassation.

Accepter que l’acquéreur évincé puisse finalement choisir de renoncer à conclure la vente avec la commune et faire au contraire le choix de forcer la vente avec le vendeur initial, ce serait accepter qu’un quelconque acquéreur puisse remettre en cause une promesse de vente pour choisir un autre cocontractant.

3) En revanche, le lecteur de cet arrêt ne peut qu’être frustré que les circonstances du litige n’aient pas pu permettre à la Cour de cassation d’aller plus loin dans les réponses apportées.

Une question reste en effet en suspens. Est-ce que ce même acquéreur évincé, s’il n’avait pas accepté la promesse de vente de la mairie du 8 septembre 2015, aurait pu solliciter l’annulation de la vente à la commune, et forcer par suite la vente avec le vendeur initial.

De prime abord, l’annulation de la préemption devrait permettre l’annulation de la vente avec la mairie. Cette solution serait d’ailleurs dans la logique de celle retenue par la Cour de cassation dans un arrêt du 22 juin 2005 :

« Attendu que pour rejeter la demande, l’arrêt retient que la commune ayant exercé son droit de préemption, la vente est devenue caduque du fait de la défaillance de la condition stipulée par les parties, et que l’annulation de l’arrêté de préemption par la juridiction administrative n’a pu lever la caducité dont est entachée la promesse du 6 février 1995 ;
Qu’en statuant ainsi, alors que l’annulation de la décision de préemption étant rétroactive, la commune était censée avoir renoncé à préempter, la cour d’appel a violé les textes susvisés
 » [1].

Néanmoins, cette décision relativement ancienne est sans doute remise en cause par l’article L213-11-1 du Code de l’urbanisme, issu de la Loi n°2014-366 du 24 mars 2014, doite Loi ALUR.

Aux termes de cette disposition, le vendeur a le choix de maintenir la vente à la commune ou au contraire de récupérer son bien.

Le vendeur étant en quelque sorte victime de l’illégalité de la décision de préemption, il a le choix d’opter pour un maintien de la vente, ou au contraire de garder sa liberté de récupérer son bien.

Les conditions de retour du bien dans le patrimoine du vendeur initial sont précisées par l’alinéa 2 de l’article L213-11-1 du Code de l’urbanisme :

« Le prix proposé [par la commune] vise à rétablir, sans enrichissement injustifié de l’une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du droit de préemption a fait obstacle. A défaut d’accord amiable, le prix est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation, conformément aux règles mentionnées à l’article L213-4  ».

Dès lors, faire primer la vente entre le propriétaire initial et l’acquéreur évincé sur la vente conclue entre le propriétaire initial et la commune irait à l’encontre de la protection du vendeur initial telle qu’elle a été voulue et encadrée par l’article L213-11-1 du Code de l’urbanisme.

C’est en revanche l’acquéreur évincé qui se retrouve alors victime de la situation. La préemption était certes illégale et il aurait dû pouvoir acquérir le bien, mais l’article L213-11-1 du Code de l’urbanisme fait primer le choix du vendeur initial de maintenir la vente à la commune.

Offrir la possibilité à l’acquéreur évincé d’obtenir l’annulation de la vente à la commune et de pouvoir forcer la vente initiale reviendrait sans doute à vider l’article L213-11-1 de son intérêt.

D’ailleurs, l’acquéreur évincé garde la possibilité d’être indemnisé du préjudice causé par l’illégalité de la décision de préemption.

Comme le rappelle une réponse ministérielle : « Cette action en dommages et intérêts est ouverte à l’ancien propriétaire ou à l’acquéreur évincé, sous 5 ans à compter de la décision annulant la décision de préemption ou de la mention dans le registre des acquisitions au titre du droit de préemption, de l’affectation ou de l’aliénation du bien lorsque celui-ci n’a pas été pas utilisé pour un objet conforme à ceux mentionnés au premier alinéa de l’article L210-1 du Code de l’urbanisme » [2].

Il est donc probable qu’en tout état de cause l’acquéreur évincé ne puisse pas engager une action en nullité de la vente entre la commune et le propriétaire initial.

Il y a là un arbitrage à faire, que la Cour de cassation nous proposera peut-être, mais dans une autre espèce.

Cour de cassation, 3ème chambre civile, 7 septembre 2022, n° 21-12.114.

Emmanuel Lavaud,
Legide Avocats
Avocat au barreau de Bordeaux
http://www.laudet-lavaud-avocats.fr

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[1Cour de cassation, 3e chambre civile, 22 juin 2005, n° 03-20.473.

[2Question écrite n° 61946, 29/07/20 - logement - réglementation - loi relative à l’accès au logement à l’urbanisme rénové. conséquences. - Pierre Morel-A-L’Huissier - Logement et égalité des territoires.

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