Par Guillaume Delarue, Avocat.
 
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Covid-19 : entrée en vigueur d’une procédure administrative d’exception.

Dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire en vigueur depuis le 24 mars 2020, une ordonnance, publiée au journal officiel du 26 mars 2020, modifiée par une ordonnance n° 2020-405 du 8 avril 2020, adapte la procédure administrative aux circonstances exceptionnelles actuelles qui s’imposent tant aux magistrats, aux greffiers qu’aux auxiliaires de justice et aux justiciables.

Dans le cadre de la crise sanitaire actuelle et de l’état d’urgence sanitaire qui est résulte, le gouvernement a été autorisé, par le Parlement [1] à prendre notamment, par ordonnances, toute mesure :

- adaptant, interrompant, suspendant ou reportant le terme des délais prévus à peine de nullité, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, déchéance d’un droit, fin d’un agrément ou d’une autorisation ou cessation d’une mesure, à l’exception des mesures privatives de liberté et des sanctions. Ces mesures sont rendues applicables à compter du 12 mars 2020 et ne peuvent excéder de plus de trois mois la fin des mesures de police administrative prises par le Gouvernement pour ralentir la propagation de l’épidémie de covid-19 ;
- adaptant, aux seules fins de limiter la propagation de l’épidémie de covid-19 parmi les personnes participant à la conduite et au déroulement des instances, les règles relatives à la compétence territoriale et aux formations de jugement des juridictions de l’ordre administratif et de l’ordre judiciaire ainsi que les règles relatives aux délais de procédure et de jugement, à la publicité des audiences et à leur tenue, au recours à la visioconférence devant ces juridictions et aux modalités de saisine de la juridiction et d’organisation du contradictoire devant les juridictions.

Parmis vingt-six ordonnances, celle commentée [2] adapte la procédure administrative face aux conséquences de la propagation de l’épidémie de covid-19.

Alors que le Conseil national des Barreaux n’a été ni consulté ni associé à l’élaboration de l’ordonnance relative à la juridiction administrative, ce que l’on peut regretter, certaines mesures interpellent sur les conséquences qu’elle pourrait engendrer sur les droits des justiciables.

I. Sur l’organisation et le fonctionnement des juridictions administratives.

Entre le 12 mars 2020 et la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire fixée, sauf prolongation ultérieure, au 24 mai 2020 [3], l’ordonnance commentée prévoit de déroger à certaines dispositions législatives et réglementaires applicables aux juridictions administratives.

1. Il est ainsi prévu que les formations de jugement peuvent délibérer, en se complétant, en cas de vacance ou d’empêchement d’un magistrat, par l’adjonction d’un ou plusieurs autres magistrats en activité, quel que soit sa juridictions de rattachement, désignés par le président de la juridiction ainsi complétée sur proposition du président de la juridiction d’origine.

Des magistrats honoraires peuvent également être désignés, à condition qu’ils figurent sur une liste arrêtée par le vice-président du Conseil d’Etat [4].

Cette disposition prévoit donc qu’un magistrat, n’ayant pas participé à l’instruction du dossier et n’ayant pas participé à la séance d’instruction, puisse venir compléter la formation de jugement et intervenir durant le délibéré. Cette mesure n’a pas d’autre objet, semble-t-il, que d’éviter que les formations de jugement soient irrégulièrement composées, du fait de l’absence d’un magistrat durant cette période.

Si cette règle est déjà possible pour les tribunaux administratifs [5], elle est donc généralisée.

2. L’usage des ordonnances fondées sur l’article R222-1 du code de justice administrative, est également élargi aux magistrats, ayant le grade de conseiller et une ancienneté minimale de deux ans.

Il est donc envisagé un recours plus important à celles-ci. Or, le juge administratif a pu interpréter assez largement l’article R. 222-1 du code de justice administrative, qui permet de rejeter une requête par juge unique et sans audience [6].

Même si ces ordonnances sont susceptibles d’appel, elles ne sauraient justifier un tri plus facile des requêtes. Pourtant, dans une juridiction probablement désorganisée par le confinement de ses magistrats et de son personnel, la tentative pourrait être grande d’avoir recours aux ordonnances afin de liquider le stock de dossiers.

D’ailleurs, même s’il ne s’agit pas directement de la mise en œuvre de l’article R. 222-1 du code de justice administrative, le Conseil d’Etat a pu avoir recours à son équivalent pour les procédures en référé.

Par une ordonnance n° 439877, 439887, 439890, 439898, en date du 3 avril 2020, le juge du référé du Conseil d’Etat s’est fondée sur l’article L. 522-3 du code de justice administrative pour rejeter, sans instruction contradictoire et sans audience, des requêtes d’associations et d’organismes professionnels qui s’inquiétaient des effets attentatoires aux libertés de mesures prises pour adapter la procédure pénale durant l’état d’urgence sanitaire.

Un juge unique a donc pu, souverainement ou arbitrairement, c’est selon, considérer seul que ces associations et organismes avaient tort.

La mise en œuvre de cette disposition révèle une démarche restreignant les droits de la défense, à savoir avoir accès au juge et au débat contradictoire, ce que ne pourrait justifier, à lui seul, l’état d’urgence sanitaire. 

3. En ce qui concerne l’assouplissement de la procédure, la communication des pièces, actes et avis aux parties pourra se faire par tout moyen, y compris donc par courrier électronique, le déroulement de l’audience pourra se tenir hors la présence du public ou en présence d’un nombre limité de personnes admises à l’audience.

Alors que, normalement, la décision doit être prononcée en audience publique [7], ce qui se matérialise couramment par la phrase "les jugements sont lus" prononcée par le Président, avant d’être notifiée aux parties, l’ordonnance prévoit qu’elle peut être rendue publique par mise à disposition au greffe de la juridiction.

En matière de mesures d’éloignement prises à l’encontre des étrangers placés en centre de rétention, la règle, selon laquelle les jugements sont prononcés à l’audience [8], est purement et simplement suspendue afin d’éviter, certainement, que le requérant, ainsi que son escorte, demeurent au sein du tribunal.

Il est également dérogé aux règles de signature de la minute de la décision [9], faisant, en temps normal, intervenir la signature du président de la formation de jugement, du rapporteur et du greffier, pour permettre que cette minute ne soit signée que par le président de la formation de jugement.

L’accélération et la simplification du traitement des dossiers est clairement de vigueur.

Enfin, lorsqu’une partie est représentée par un avocat, la notification de la décision par Télérecours à celui-ci est assimilée à la notification à son client [10].

Si l’on comprend que cette mesure permette de contourner les difficultés résultant du fonctionnement ralenti des services postaux, le gouvernement fait peser une obligation nouvelle sur l’avocat, qui doit donc transmettre la décision à son client et calculer les délais de recours à compter de la notification de la décision à lui-même. Il faut donc y voir une responsabilité supplémentaire pesant sur notre profession en cas de client injoignable ou qui ne dispose pas d’un accès internet.

Lorsqu’une partie n’est pas représentée par un avocat et n’utilise pas Télérecours, notamment s’il s’agit d’une commune de moins de 3 500 habitants [Article R. 414-1 du code de justice administrative] ou Télérecours citoyen s’il s’agit d’un justiciable ou d’une personne morale de droit privé non représentés par un avocat [Article R. 414-6 du code de justice administrative], la notification peut être valablement accomplie par tout moyen de nature à en attester la date de réception.

On pense notamment au recours au courrier électronique, avec accusé de lecture, ou une remise en main propre contre décharge et on notera, qu’à la différence de la communication des pièces, actes et avis aux parties, la notification de la décision exige un accusé de réception afin de faire courir les délais de recours.

4. L’ordonnance modifie également le déroulement des audiences. Elles pourront se tenir en utilisant un moyen de télécommunication audiovisuelle permettant de s’assurer de l’identité des parties et garantissant la qualité de la transmission et la confidentialité des échanges entre les parties et leurs avocats.

En cas d’impossibilité technique ou matérielle de recourir à un tel moyen, le juge peut, par décision insusceptible de recours, décider d’entendre les parties et leurs avocats par tout moyen de communication électronique, y compris téléphonique, permettant de s’assurer de leur identité et de garantir la qualité de la transmission et la confidentialité des échanges.

Le rôle des audiences peut aussi être publié sur le site internet de la juridiction, ce qui permet, dans le contexte actuel, d’informer plus rapidement les parties à une instance en allégeant les conditions de convocations aux audiences.

Le Conseil d’Etat procédait déjà à la publication en ligne des rôles des principales affaires. 

Lorsqu’une partie est assistée d’un conseil ou d’un interprète, il n’est pas requis que ce dernier soit physiquement présent auprès d’elle, ce qui ne manquera pas notamment de complexifier l’assistance du client par l’avocat.

La visio-audience, sans cesse refusée par les avocats, s’impose donc durant cette période d’état d’urgence sanitaire. Certainement conscient de cette crainte relative au respect des droits de la défense, le gouvernement a précisé que « le juge organise et conduit la procédure. Il s’assure du bon déroulement des échanges entre les parties et veille au respect des droits de la défense et au caractère contradictoire des débats ».

5. En outre, un allégement des audiences est aussi prévu puisque le président de la formation de jugement peut dispenser le rapporteur public d’exposer ses conclusions.

La crainte est, ici, grande de voir cette règle s’imposer par la suite alors que rien ne justifie vraimenet cette dispense, sauf à écourter le temps des audiences qui ne relèveraient pas des hypothèses de dispense déjà prévues par le code de justice administrative [11].

L’ordonnance prévoit également qu’il peut être statué sans audience, par ordonnance motivée, sur les requêtes en référé.

Le juge des référés doit informer les parties de l’absence d’audience et fixer la date à partir de laquelle l’instruction sera close.

Le principe, selon lequel, en référé, le contradictoire se poursuit jusqu’à la clôture d’instruction qui est prononcée à l’issue de l’audience, est largement érodé. Le Conseil d’Etat avait pourtant pu relever le fait qu’une procédure en référé donne lieu à une instruction contradictoire entre les parties puis à une audience publique [12], laquelle donne lieu à l’écoute de toute personne utile pour forger la conviction du juge [13].

En matière de référé-liberté, particulièrement mis en œuvre en ce moment par les syndicats de médecins [14], la règle de l’appel [15] est maintenue même en l’absence d’audience, sauf lorsque le juge a considéré que l’affaire ne présentait pas un caractère d’urgence, lorsqu’il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu’elle est irrecevable ou qu’elle est mal fondée [16].

Les demandes de sursis à exécution peuvent être jugées par le Président de la Cour ou le Président de chambre sans audience publique [17], bien qu’en pratique, il est fréquent qu’il soit statué sur de telles conclusions au cours de la même audience que celles où sont jugées les demandes dirigées contre le jugement.

II. Sur les délais de procédure et de jugement.

1. L’ordonnance commentée fait référence à l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 [18], dont l’article 2 prévoit que tout acte, recours, action en justice, formalité, inscription, déclaration, notification ou publication prescrit par la loi ou le règlement à peine de nullité, sanction, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, irrecevabilité, péremption, désistement d’office, application d’un régime particulier, non avenu ou déchéance d’un droit quelconque et qui aurait dû être accompli entre le 12 mars 2020 et l’expiration d’un délai d’un mois à compter de la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire (24 mai, sauf prolongation de l’état d’urgence sanitaire), est réputé être fait à temps s’il est effectué dans un délai qui ne peut excéder, à compter de la fin de cet état d’urgence, le délai légalement imparti pour agir, dans la limite de deux mois.

L’article 15 de l’ordonnance prévoit des exceptions pour les recours suivants :

- pour les recours contre les obligations de quitter le territoire français, sous réserve de ceux prévus au premier alinéa du III de l’article L512-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, ainsi que les recours prévus aux articles L. 731-2 et L. 742-4 du même code, le point de départ du délai de recours est reporté au lendemain de la cessation de l’état d’urgence sanitaire.

Il en va de même du délai prévu à l’article 9-4 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique, relatif aux demandes d’aide juridictionnelle devant la Cour nationale du droit d’asile.

- les procédures prévues à l’article L. 213-9 [19] et au premier alinéa du III de l’article L. 512-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile [20] ne font pas l’objet d’adaptation ;

- les réclamations et les recours mentionnées contre les opérations électorales [21] peuvent être formées contre les opérations électorales du premier tour des élections municipales organisé le 15 mars 2020 au plus tard à dix-huit heures le cinquième jour qui suit la date de prise de fonction des conseillers municipaux et communautaires élus dès ce tour, fixée par décret au plus tard au mois de juin 2020 [22].

Les mesures d’instruction, comme les demandes de régularisation des requêtes à peine d’irrecevabilité, sont prorogées de plein droit jusqu’à l’expiration d’un délai de deux mois suivant la fin de cette période [23].

Toutefois, le juge administratif peut déroger à cette règle lorsque l’affaire est en état d’être jugée ou que l’urgence le justifie en fixant un délai plus bref. Il doit alors préciser que la prorogation précitée ne s’applique pas au délai fixé.

2. L’ordonnance prévoit également que les clôtures d’instruction, dont le terme vient à échéance entre le 12 mars 2020 et la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire fixée, sauf prolongation ultérieure, au 24 mai 2020 [24], sont prorogées de plein droit jusqu’à l’expiration d’un délai d’un mois suivant la fin de cette période, à moins que ce terme ne soit reporté par le juge lui-même.

Toutefois, lorsque l’urgence ou l’état de l’affaire le justifie, le juge peut toujours fixer une date de clôture d’instruction antérieure à la date résultant du report prévu.

Dans ce cas, l’ordonnance de clôture d’instruction doit, là encore, préciser que le report prévu ne s’applique pas à la date qu’elle fixe.

Durant cette même période, le point de départ des délais, impartis au juge pour statuer, est également reporté au premier jour du deuxième mois suivant la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire.

Là encore, l’ordonnance prévoit des dérogations à ce principe, en matière de droit des étrangers
 [25] et en contentieux électoral [26].

En définitive, si l’on comprend aisément que certaines de ces mesures sont nécessaires pour adapter l’organisation du service public de la justice aux circonstances actuelles, il est indispensable d’insister sur le fait qu’elles ne sauraient qu’être temporaires.

Cette ordonnance facilite effectivement le traitement des affaires, sans intervention physique du requérant ou de son mandataire, et pourrait donner lieu à des dérives liées à une vision gestionnaire du stock des affaires en instance.

En outre, au regard des tentatives passées du gouvernement de complexifier la procédure, afin de désengorger les tribunaux, et de généraliser la visio-audience, exprimés notamment lors des débats relatifs à la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, on peut craindre que ces mesures soient, pour lui, l’occasion d’expérimenter, dans les faits, ces mesures.

Rappelons alors, notamment en ce qui concerne la visio-audience dans le cadre d’une procédure de détention provisoire, que le Conseil constitutionnel avait insisté qu’au regard de la garantie qui s’attache à la présentation physique de l’intéressé devant le magistrat ou la juridiction compétent, un recours à ces moyens de télécommunication porte une atteinte excessive aux droits de la défense [27]. Ce principe doit être élargi à toutes les audiences.

Notes :

[1Article 11, I. 2°, b et c de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19.

[2Ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif.

[3Article 4 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19.

[4Article L. 222-2-1 du code de justice administrative.

[5Article L. 221-1 du du code de justice administrative.

[6CE, 10 juillet 2006, n° 282031, CAA Marseille, 13 février 2020, n° 19MA02492.

[7Article R. 741-1 du code de justice administrative.

[8Article R776-27 du code de justice administrative.

[9Articles R741-7 à R741-9 du Code de justice administrative.

[10Les conditions de notification sont normalement prévues à l’article R. 751-3 du code de justice administrative.

[11Article R. 732-1-1 du code de justice administrative.

[12CE, 26 février 2003, n° 249264.

[13CE, 1er octobre 2001, n° 234908.

[15Article L. 523-1 du code de justice administrative.

[16Article L. 522-3 du code de justice administrative.

[17Contrairement à la règle prévue à l’article R. 222-25 du code de justice administrative.

[18Ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période.

[19refus d’entrée sur le territoire français au titre de l’asile

[20Placement en rétention en application de l’article L. 551-1 du CESEDA.

[21Article R119 du code électoral.

[22Dans les conditions définies au premier alinéa du III de l’article 19 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 susvisée ou, par dérogation, aux dates prévues au deuxième ou troisième alinéa du même III du même article.

[23Article 3 ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période.

[24Article 4 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19.

[25Les délais pour statuer sur les recours prévus à l’article L. 213-9 et au III et au IV de l’article L. 512-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ne font pas l’objet d’adaptation.

[26Le délai imparti au tribunal administratif pour statuer sur les recours contre les résultats des élections municipales générales organisées en 2020 expire, sous réserve de l’application de l’article L. 118-2 du code électoral, le dernier jour du quatrième mois suivant le deuxième tour de ces élections.

[27CC, 21 mars 2019, Loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, Décision n° 2019-778 DC, considérant n° 234

Guillaume Delarue
Avocat au barreau de Paris
Membre du Conseil National des Barreaux
SCP Arvis Avocats

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Vos commentaires

  • Dernière réponse : 16 mai à 17:51
    par Sophie MELICH, Avocat au Barreau de Marseille , Le 31 mars à 14:51

    Bonjour Cher Confrère

    Je vous remercie pour la clarté de votre article.
    Vous indiquez que le recours (notamment) "qui aurait dû être accompli entre le 12 mars 2020 et l’expiration d’un délai d’un mois à compter de la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire (24 avril, sauf prolongation de l’état d’urgence sanitaire), est réputé être fait à temps s’il est effectué dans un délai qui ne peut excéder, à compter de la fin de cet état d’urgence, le délai légalement imparti pour agir, dans la limite de deux mois."
    Je ne comprends pas pourquoi vous prenez la date du 24 avril et non du 24 mai comme date (légale) de cessation de l’état d’urgence.
    L’article 4 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence précise que : "(..) l’état d’urgence sanitaire est déclaré pour une durée de deux mois à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi.". Dès lors la date est fixée au 24 mai. Non au 24 avril.
    Par conséquent un mois après cette date amène au 24 juin.
    Qu’en pensez-vous ?

    Par ailleurs, en considérant que la date du 24 juin est à retenir, le délai de 2 mois (délai franc en matière de recours contentieux), s’achève le 25 ou le 26 août ?

    Je vous remercie pour vos réponses, rapides si vous le pouvez.

    Salutations confraternelles

    • par Guillaume DELARUE , Le 31 mars à 19:06

      Cher Confrère,

      Vous avez tout-à-fait raison. Malgré des relectures attentives, une erreur de date s’est glissée dans la phrase que vous soulevez. Il faut bien lire 24 mai, date reprise d’ailleurs aux autres parties de l’article.

      Une demande de modification a été envoyée et je vous remercie pour votre lecture attentive.

      En ce qui concerne le calcul du délai, il faut partir du jour suivant le début du délai et calculer deux mois, soit, pour l’hypothèse que vous évoquez (la plus tardive), une forclusion au 25 août (très pratique...).

      Bien à vous.

    • par Caroline Le Verger , Le 4 avril à 00:04

      Cher Maître,

      merci pour votre très bon article.
      J’ai une question néanmoins : les délais prescrits par le Décret n° 2019-1593 du 31 décembre 2019 relatif à la procédure de rupture conventionnelle dans la fonction publique de 10 jours francs minimum et de un mois maximum à compter de la réception de la demande pour que l’administration tienne l’entretien, sont-ils soumis à cette nouvelle ordonnance ?
      Son article 2 parle de "Tout acte, recours, action en justice, formalité, inscription, déclaration, notification ou publication prescrit par la loi ou le règlement à peine de nullité, sanction, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, irrecevabilité, péremption, désistement d’office, application d’un régime particulier, non avenu ou déchéance d’un droit quelconque...". ce qui d’après mois ne s’appliquerait pas à ce nouveau dispositif.
      Ai-je tort ?
      Je vous remercie pour votre retour.

      Bien cordialement,

    • par LAURENT , Le 5 avril à 00:21

      Bonjours Maîtres,

      J’aurais trois questions à vous poser :

      1. Si je comprends bien la situation, les délais mentionnés à l’article 2 de l’ordonnance visent aussi bien les recours administratifs, gracieux ou hiérarchiques, que les recours contentieux, afin de permettre au requérant d’effectuer un recours préalable dans le délai imparti pour effectuer un recours contentieux : est-ce bien cela ?

      2. Un fonctionnaire d’Etat doit-il adresser son recours administratif (gracieux ou hiérarchique) au destinataire de la LRAR directement ou bien adresser celle-ci à son chef de service en demandant une transmission au destinataire par la voie hiérarchique ?

      3. Les arguments présentés dans un recours contentieux visant à demander le retrait d’une décision doivent-ils être exactement les mêmes que ceux présentés dans le recours administratif qui l’a éventuellement précédé ?

      Merci d’avance.

      Cordialement.

    • par BAYLE , Le 16 mai à 17:51

      Bonjour Maître,

      Ordonnance 2020-305 du 25 mars 2020 difficile à décrypter pour un commun des mortels.

      Quelle est à ce jour la date à partir de laquelle on peut considérer le délai d’appel échu pour
      un délai d’appel de deux mois suite à un jugement du tribunal Administratif du 06.02.2020, qui nous a été favorable
      .
      Le délai couru entre le 07.02.20 et le 12 mars est-il retenu pour le nouveau calcul ?
      Je vous remercie
      le 16.05.2020

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