Le droit à un logement a été une des grandes avancées du droit français dans le souci fondamental de protection de toute personne. A une époque où les inégalités sociales se creusent toujours plus, l’accès à un logement décent constitue un enjeu crucial et un véritable combat pour le droit à la dignité humaine.
De là découle une attention accrue des politiques et pouvoirs publics dans la lutte contre l’habitat insalubre, dangereux et/ou qualifié d’indigne. Ainsi, la lutte contre l’habitat indigne participe à l’atteinte d’un objectif à valeur constitutionnelle, à savoir la possibilité pour chaque personne de disposer d’un logement décent [1]. Et cette priorité a été réaffirmée par les dispositions de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové.
Les préfectures disposent d’un large arsenal de mesures pour réglementer et sanctionner l’habitat insalubre à travers le Code de la construction et de l’habitation. Et c’est en première ligne le bailleur et propriétaire des lieux qui se trouve visé et systématiquement poursuivi. Mais que se passe-t-il lorsque l’insalubrité n’est pas de son fait ? Comment réagir et (se) défendre lorsque la préfecture n’entend pas les explications légitimes du bailleur ? C’est toute la difficulté que connaissent certains propriétaires, ce qui révèle un droit impuissant, sourd à tous les observations et moyens de défense, ou qui n’a pas prévu ce cas de figure : celui de l’insalubrité causée par le locataire.
Distinguer les causes et différencier l’origine des désordres.
Il est fondamental de distinguer :
- l’insalubrité résultant d’une négligence du propriétaire résultant de ses manquements à l’obligation de délivrance et d’entretien d’un logement décent au sens des articles 1719 et 1720 du Code civil et du décret n°2002-120 du 30 janvier 2002.
La loi SRU no 2000-1208 du 13 décembre 2000 a rajouté une exigence à l’article 1719, 1o, du Code civil : si le bien loué est l’habitation principale du preneur, le bailleur doit délivrer un « logement décent ». Il en résulte un leitmotiv incontournable et fréquemment évoqué devant les juridictions civiles dans les conflits autour du bail d’habitation. Ce qui tend à engager la responsabilité de plein droit du bailleur et le preneur aura droit à être indemnisé des troubles de jouissance liés à l’indécence du logement sans avoir à mettre en demeure le bailleur [2]. Etant précisé que l’engagement d’indemniser les preneurs ne suffit pas, le bailleur doit prendre les mesures nécessaires pour remédier au caractère non décent du logement [3].
Et cela, indépendamment des poursuites pénales particulièrement sévères, pouvant aller jusqu’à la confiscation du bien immobilier [4].
- L’insalubrité causée par le locataire qui se réfère à l’état dégradé d’un logement dû à seule la négligence ou au comportement du locataire.
Cela peut inclure des dégâts matériels comme des moisissures, des dégâts des eaux, des infestations de nuisibles, ou encore un manque d’hygiène généralisé comme d’aération et de ventilation des lieux. Ainsi, par exemple, une accumulation de détritus, des infiltrations non traitées ou des surfaces non nettoyées peuvent rapidement rendre un logement insalubre. Sans que le propriétaire bailleur n’en soit responsable.
Toute la difficulté tient à une police administrative qui n’a pas vocation à rechercher les causes de l’insalubrité.
La lutte contre l’habitat insalubre relève d’une police spéciale du préfet, lequel peut prescrire des travaux, interdire l’habitation ou ordonner la démolition selon la procédure ouverte notamment par un rapport du Service Communal d’Hygiène et de la Santé au titre de l’article L. 1331-26 du Code de la santé publique (« La lutte contre l’habitat insalubre relève du pouvoir de police spéciale du préfet […] prescrire les travaux […] ou interdire l’habitation […] La procédure […] débute par la remise au préfet d’un rapport […] [5].
Les textes ne permettent aucune nuance ni la moindre distinction de causes et origines de l’insalubrité puisque le code se suffit du seul signalement conduisant au simple constat de l’état d’insalubrité.
L’article L1331-22 du Code de la santé publique dispose ainsi que « Tout local, installation, bien immeuble ou groupe de locaux, d’installations ou de biens immeubles, vacant ou non, qui constitue, soit par lui-même, soit par les conditions dans lesquelles il est occupé, exploité ou utilisé, un danger ou risque pour la santé ou la sécurité physique des personnes est insalubre ».
Ce faisant, le couperet est imparable au terme de l’article L1331-23 qui indique : « Ne peuvent être mis à disposition aux fins d’habitation, à titre gratuit ou onéreux, les locaux insalubres », conduisant à l’enclenchement des pouvoirs de police administrative à l’encontre du seul propriétaire. Ce qui tend à lui imputer l’ensemble des désordres constatés aux occupants, sans que l’évocation d’une insalubrité imputable au locataire ne puisse changer la donne, ni ralentir la marche accélérée des mesures de rétorsion.
Les préfectures se contenteront d’appliquer à la lettre les dispositions de l’article L521-2 du Code de la construction et de l’habitation, lesquelles prévoient expressément :
« Pour les locaux visés par un arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité pris en application de l’article L511-11 ou de l’article L511-19, sauf dans le cas prévu au deuxième alinéa de l’article L1331-22 du Code de la santé publique ou lorsque la mesure est prise à l’encontre de la personne qui a l’usage des locaux ou installations, le loyer en principal ou toute autre somme versée en contrepartie de l’occupation du local ou de l’installation, qu’il ou elle soit à usage d’habitation, professionnel ou commercial, cesse d’être dû à compter du premier jour du mois qui suit l’envoi de la notification de l’arrêté ou de son affichage à la mairie et sur la façade de l’immeuble, jusqu’au premier jour du mois qui suit l’envoi de la notification ou l’affichage de l’arrêté de mainlevée ».
Sans compter les obligations complémentaires de réaliser les travaux nécessaires à la cessation de la situation d’insalubrité et surtout l’obligation de relogement des locataires qui, même en situation irrégulière d’occupation, pourront se prévaloir des mesures ordonnées jusqu’à ce que la préfecture se substitue au propriétaire (mais, évidemment, à sa charge…)
Certes, la saisine du Juge administratif est fondamentale pour obtenir qu’il annule et, en urgence, suspende l’arrêté de traitement de l’insalubrité sur le fondement de l’article L521-1 du Code de justice administrative.
Le contentieux des arrêtés de traitement de l’insalubrité est de plein contentieux : le juge statue au vu de la situation à la date où il se prononce et exerce un contrôle complet sur l’existence de l’insalubrité ; il vérifie aussi compétence, procédure et motivation, avec possibilité d’annulation totale ou partielle [6].
L’office du juge reste aligné entre péril et insalubrité, le plein contentieux conduisant à apprécier in concreto l’utilité des mesures à la date du jugement et on se félicitera que le tribunal puisse être compétent pour moduler et modifier les mesures ordonnées par l’autorité administrative [7], ce que l’office d’un avocat spécialisé devra lui demander et plaider en référé.
La difficulté reste encore et toujours un arsenal législatif qui refuse d’entendre le propriétaire.
Le code est dépourvu de tout effet sur la désignation de la personne tenue d’exécuter les travaux et sur la conduite de la procédure d’insalubrité, conformément aux dispositions de l’article L511-10 du Code de la construction et de l’habitation, qui désigne expressément et uniquement le propriétaire ou le titulaire de droits réels immobiliers comme la personne responsable de l’exécution des mesures prescrites.
En effet, les dispositions du Code de la construction et de l’habitation sont dépourvues d’ambiguïté ; le représentant de l’État n’a pas à rechercher la responsabilité des intéressés dans la genèse de la situation d’insalubrité. Et si le bailleur s’évertue, dans le cadre de la procédure contradictoire précédent la décision finale, à exposer la responsabilité de son locataire, la préfecture y verra un refus ferme d’engager les mesures exigées et un refus de procéder à la réalisation des travaux d’insalubrité.
La jurisprudence est encore plus réfractaire, alors qu’il existe un principe cardinal d’imputabilité conduisant à la mise en responsabilité, à alléger la charge du propriétaire. Ainsi, a pu juger la Cour administrative d’appel de Paris dans une décision du 7 novembre 2013 (n° 13PA00594) : « Contrairement à ce que soutient la requérante, les constatations de ce rapport révélaient l’existence de plusieurs causes d’insalubrité mettant la santé des occupants de l’immeuble en danger, justifiant dès lors la mise en œuvre de la procédure prévue aux articles L1331‐28 et suivants du Code de la santé publique (…). Considérant que, s’il résulte de l’instruction que les causes d’insalubrité relevées par le préfet sont, pour certaines, partiellement imputables aux occupants de l’appartement, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée ; qu’il en est de même de la circonstance, à la supposer établie, que ces derniers auraient refusé, y compris pendant les vacances scolaires, le relogement à Drancy qui leur était proposé par la requérante ; qu’il appartient à celle-ci, le cas échéant, de recourir au concours des autorités administratives compétentes au cas où les locataires de l’appartement s’opposeraient à la réalisation des travaux ».
Plus récemment encore, le Tribunal administratif de Montreuil a considéré « D’une part, en dépit de ce que soutiennent les requérants, la circonstance, à la supposer établie, que les locaux visés par les arrêtés en litige auraient été illégalement occupés et que les occupants de ces lieux seraient responsables d’une partie des désordres constatés est sans influence sur l’appréciation de l’état d’insalubrité pour l’application des dispositions précitées de l’article L1331-22 du Code de la santé publique » [8].
Encore plus récemment, la Cour administrative d’appel de Paris a rejeté l’argumentation d’un propriétaire qui faisait valoir « que les désordres constatés dans le logement qui ont conduit à le déclarer insalubre sont uniquement imputables à la négligence et au défaut d’entretien des lieux par son ancienne locataire ». Ce à quoi la Cour a répondu que « de telles circonstances, à les supposer même établies, sont sans incidence sur la légalité de la décision contestée, les contentieux entre bailleur et preneur étant sans influence sur le constat par l’administration de l’insalubrité des lieux et sur l’obligation à laquelle la société requérante est tenue, en tant que propriétaire, d’y remédier par les travaux prescrits dans l’arrêté préfectoral » [9].
En conclusion, en l’état, le droit reste attaché au seul constat de l’insalubrité pour entrainer l’application stricte des mesures de police administrative. Il restera à un requérant de réfléchir à une question prioritaire de constitutionnalité pour remédier à la carence des textes et du législateur sur la détermination de la personne responsable de l’insalubrité. Dans cette attente, l’urgence sera - d’un point de vue stratégique - pour le propriétaire d’actionner immédiatement les voies de droit civiles et actions contre son locataire dès la première information d’un sinistre ou d’un désordre par la préfecture. Cela reste un autre front judiciaire à préparer et gérer, « une bataille dans la bataille », mais le propriétaire n’a pas le choix, le droit reste aujourd’hui essentiellement en faveur du locataire ou de la situation de l’occupant.
