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Le délai raisonnable pour déférer une décision individuelle sans voies/délais de recours – un an après l’arrêt d’assemblée Czabaj.

Par Morgan Laffineur, Juriste.

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Un an… C’est justement ce délai qui a provoqué une petite révolution dans le contentieux administratif, réputé pour sa rigidité certaine, mais de plus en plus inspiré du principe de sécurité juridique.

I) Le principe en vigueur dans le droit positif

« Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision » (R421-5 du Code de justice administrative en vigueur).

Attaquer une décision individuelle, au delà du délai de deux mois à compter de sa notification, dès lors que les voies et délais de recours ne sont pas inscrites ? Oui
A contrario, si l’on applique purement et simplement ce principe, toute personne peut donc attaquer un arrêté individuel, sans ces indications, une dizaine, voire une vingtaine d’années après avoir été notifié !

Saisi d’un terrible cas d’espèce similaire, le Conseil d’État soulève le problème du rassemblement des preuves pour instruire l’affaire :
« le cas de figure des actes non notifiés, ou notifiés avec une information incomplète sur les voies et délais de recours, n’est pas le seul dans lequel la règle de l’article R. 421-5 aboutit à faire naître un recours juridictionnel perpétuel. L’administration se trouve en effet confrontée, pour tous les actes relativement anciens, à l’éternelle mais de plus en plus redoutable question du dépérissement des preuves » (Conclusions du rapporteur public Olivier Henrard sous l’arrêt d’assemblée du 13 Juillet 206 Czabaj ; RFDA 2016 p.927).

Afin de remédier à ces situations, et en guise de sécurité juridique pour l’administration, l’assemblée du contentieux a trouvé un point d’équilibre, d’une durée d’un an, inspirée du modèle allemand des décisions individuelles mal notifiées (article 58 de la loi sur l’organisation des tribunaux administratifs), au delà duquel toute personne ne peut plus attaquer une décision individuelle la concernant :
« 5. Considérant toutefois que le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci a eu connaissance ; qu’en une telle hypothèse, si le non-respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l’absence de preuve qu’une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable ; qu’en règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance ; » (Conseil d’Etat, ass, 13 Juillet 2016, Czabaj, n°387763)

Au-delà de cette formule, presque en contradiction avec le Code de justice administrative en vigueur, qu’en est-il de l’application de ce principe, un an après ce séisme ?

II) Élargissement constant du périmètre du « délai raisonnable » d’un an, au delà du simple fait de l’administration :

  • Aux recours administratifs préalables obligatoires (RAPO)

Les RAPO doivent, eux aussi, être exercés par les administrés dans un délai d’un an (Conseil d’État, 31 mars 2017 ; n°389842 - cas du contentieux fiscal concernant les contestations de contribuables en lien avec le recouvrement des impôts, taxes, redevances et sommes dont la perception incombe aux comptables publics)

En effet, les avis d’imposition, de taxation, de mise en recouvrement etc. de ces différentes recettes n’avaient, jusqu’à présent, que très rarement été accompagnés des mentions des voies et délais de recours au bénéfice des contribuables, ce qui permettait de rendre les délais inopposables aux assujettis conformément à une jurisprudence très constante à ce sujet avant l’arrêt Czabaj (Sur les derniers exemples récents avant le revirement, voir CAA Paris, 2 mars 2015, n°13PA04566 / Conseil d’État, 22 juillet 2015, Société Praxair, n°388853)

  • Aux titulaires des autorisations d’urbanisme

Le voisin du titulaire d’un permis de construire ne peut pas, lui non plus, attaquer ce permis au-delà d’un délai supérieur à un an si le titulaire a omis la mention des voies/délais de recours sur le permis affiché sur son terrain (Tribunal Administratif de Versailles, 15 Février 2017, n°1402665 / AJDA 2017 p.850 « Le titulaire d’un permis de construire a aussi droit à la sécurité juridique »)

III) Exceptions persistantes à ce délai raisonnable d’un an :

  • Les mesures règlementaires touchant les situations individuelles

Le délai raisonnable d’un an pour attaquer une décision individuelle, dont les voies/délais de recours n’ont pas été notifiés, n’est pas applicable aux décisions à caractère règlementaire affectant le mode de rémunération des agents public, tel que l’ont récemment précisé les juges (CAA BORDEAUX, 3 Juillet 2017 ; n°15BX01758).
C’était bien tenté car même avec une valeur règlementaire, ces décisions ont un lien de causalité direct avec les situations individuelles des agents. Les juges s’en sont tenus, cette fois-ci, à une stricte lecture de l’arrêt Czabaj ne visant que les décisions individuelles.

  • La prescription quadriennale

Dans un article paru dans l’AJDA en septembre 2016, des magistrats du Conseil d’État ont commenté cette décision (Louis Dutheillet de Lamothe et Guillaume Odinet, Maître des requêtes au Conseil d’Etat : « Délai de recours : point trop n’en faut – » ; AJDA 2016, p.1629)
Dans un paragraphe intitulé « Chacun sa sécurité juridique », ces derniers rappellent qu’une décision Mme Tassius du 5 décembre 2005 (n° 278183, AJDA 2006 p.677) avait déjà jugé que la prescription quadriennale avait été édictée « en vue notamment de garantir la sécurité juridique des collectivités publiques ».
Ce délai raisonnable d’un an pour réclamer une somme d’argent à l’administration semble, dès lors, être inopérant pour ce type de contentieux, déjà marqué par un gage de sécurité juridique avec la loi n°68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances de l’État et des collectivités.
Pour en donner une illustration, prenons par exemple le contentieux TASCOM qui oppose les collectivités territoriales et l’État.
Le prélèvement du produit de cette taxe locale sur la DGF pour les années 2012 à 2014 a été effectué sans bases légales.

Ainsi, bon nombres de communes et EPCI ont récemment déféré aux tribunaux administratifs les fiches de notifications de la DGF de ces années, prélevant le montant de la TASCOM au profit de l’État, en appuyant leur recevabilité au motif qu’elles ne comprenaient pas de voies/délais de recours.
Invoquant pour sa défense le nouveau principe de sécurité juridique tiré de l’arrêt d’assemblée Czabaj, le Tribunal Administratif de Nice a, par exemple, considéré que ce principe était réservé à l’annulation d’une décision administrative individuelle et, par déduction, que seule la prescription quadriennale des dettes pouvait mettre fin à une action des collectivités en ce sens.
« 7. Le préfet des Alpes-Maritimes ne peut utilement invoquer la méconnaissance du principe de sécurité juridique alors que la requête de la commune de Mougins tend à la réparation d’un préjudice causé par la diminution de la dotation de compensation, au titre de l’année 2012, du montant de la taxe sur les surfaces commerciales et non à l’annulation d’une décision administrative individuelle. »
(Tribunal Administratif de Nice, Commune de Mougins, n°1603347)

  • Les « circonstances particulières » dérogeant au délai d’un an restent à déterminées

A ce jour, aucune jurisprudence n’est venue illustrer une « circonstance particulière » permettant d’intenter un recours contre une décision individuelle mal notifiée au-delà d’un délai d’un an.
Parmi les dernières jurisprudences, le juge n’a eu qu’à constater que les requérants n’ont pas produit de telles circonstances justifiant une saisine au-delà de ce délai (voir pari les quelques exemples : CAA Versailles, 29 Septembre 2016 ; n°15VE01426 / CAA Bordeaux, 9 Mai 2017, commune de Montauban ; n°15BX01723)

De contentieux en jugements, les juges auront dans les mois et années à venir l’opportunité de préciser l’étendue du périmètre de la jurisprudence Czabaj, exception à la lecture rigide de l’article R421-5 du CJA, et notamment des circonstances particulières dérogeant à ce nouveau délai raisonnable en guise d’exceptions à l’exception.

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Vos commentaires

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  • Le 17 juillet à 17:55 , par Chenieau
    Mise à jour en fiscalité personnelle

    Le 31 mars 2017, le conseil d’Etat apporte des précisions sur l’application de la jurisprudence Czabaj dans le cadre d’un contentieux fiscal. Cette décision (CE, Sect, 31 mars 2017 n°389842 M. Amar) fait d’ailleurs l’objet d’un commentaire dans la Revue de droit fiscal du 15 juin 2017 (Lexis Nexis) par Jean-Luc Pierre, professeur à la faculté de Droit de Lyon 3 (Jean Moulin). Dans cet arrêt, le Conseil d’Etat considère que sauf circonstance particulière, le recours du contribuable concernant la réclamation préalable de l’article L281 du LPF doit s’effectuer selon un délai raisonnable, ne pouvant excéder un an.