Avis du CSM : des magistrats exemplaires mais protégés.

De l’avis rendu par le Conseil supérieur de la magistrature le 24 septembre 2021 transparaît la recherche d’un juste équilibre entre le devoir des magistrats, celui d’être exemplaires, et le devoir de l’institution, celui de les protéger contre les attaques injustifiées.

Le 17 février 2021, le Président de la République saisissait le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) d’une demande d’avis portant sur les conditions de mise en œuvre de la responsabilité des magistrats, le CSM statuant en effet comme conseil de discipline des magistrats qui auraient manqué à leurs devoirs.

Cette demande se fondait sur un double constat. Celui d’une institution judiciaire très exposée d’abord et qui doit, à ce titre, se montrer exemplaire. Celui d’un faible nombre de poursuites disciplinaires ensuite.

Dans cette perspective, le Président demandait à Madame Chantal Arens, Première présidente du Conseil supérieur de la magistrature, de formuler des propositions concrètes s’agissant tant de la procédure de saisine du Conseil que du régime de responsabilité des magistrats. Il sollicitait également l’énoncé de pistes qui permettraient une meilleure protection des magistrats.

Le 24 septembre 2021, le CSM rendait l’avis demandé [1].

S’il reconnaît que l’ensemble des institutions, au-delà de la seule institution judiciaire, traversent une crise de légitimité, il invite toutefois à ne pas aggraver cette crise par son instrumentalisation politique. Il se refuse également à expliquer sa faible activité disciplinaire par « un manque de volonté et de détermination » [2].

Le faible nombre de saisines s’expliquerait davantage par les critères de recevabilité imposés par la loi et par l’absence de pouvoirs d’investigation de la commission d’admission des requêtes (CAR) chargée de filtrer les plaintes déposées par les justiciables, qui peuvent saisir eux-mêmes le Conseil supérieur de la magistrature.

C’est sous le prisme d’une revalorisation de la déontologie (I) que le Conseil supérieur de la magistrature formule trente propositions visant l’amélioration des conditions de mise en œuvre de la responsabilité des magistrats (II) et le renforcement de leur protection (III).

I. La déontologie revalorisée.

Si certains instruments déontologiques existent, comme le Recueil des obligations déontologiques des magistrats ou la possibilité de formuler des déclarations d’intérêts, d’autres instruments, à l’instar de la veille déontologique, méritent encore d’être développés.

Ainsi, l’évaluation des magistrats doit être repensée pour donner une place plus importante à la déontologie. L’évaluation des chefs de cour et de juridiction pourrait notamment être assurée grâce à une évaluation à 360° par un collège extérieur aux formations du CSM. Le développement de l’intervision [3], concept très peu connu des juridictions françaises, permettrait une évaluation entre pairs.

Aussi, pour prévenir plus efficacement le risque de conflit d’intérêts des magistrats qui quitteraient leurs fonctions pour exercer dans le secteur privé, le CSM propose de conditionner ce départ à l’accord d’une instance de régulation. Ce rôle de régulation pourrait par exemple être assuré par le Conseil supérieur de la magistrature lui-même.

Enfin, les mesures infra disciplinaires, comme l’avertissement, qui peuvent avoir vocation à sanctionner les manquements aux règles déontologiques, doivent être promues. Une communication accrue doit être mise en place s’agissant des avertissements prononcés, dont la durée d’inscription au dossier du magistrat pourrait être allongée. Elle passerait alors de 3 à 5 ans. La Commission d’admission des requêtes pourrait également être dotée d’une fonction de rappel des obligations déontologiques.

II. Les conditions d’engagement de la responsabilité clarifiées.

L’objet de l’avis du Conseil supérieur de la magistrature n’est pas nécessairement d’accroître le nombre de procédures disciplinaires engagées mais de fluidifier la mise en œuvre de ces procédures, de l’identification des manquements jusqu’au choix de la sanction.

Pour identifier plus efficacement le manquement disciplinaire, le Conseil invite au renforcement du dialogue entre les chefs de Cour et le Garde des Sceaux. Dans cette perspective, une meilleure coordination doit être assurée entre les institutions qui reçoivent les plaintes des justiciables. Leurs prérogatives respectives, si elles se concurrencent parfois, ne doivent pas mener à des conflits qui conduiraient à occulter des comportements susceptibles de poursuites. Le CSM préconise ensuite une mobilisation croissante de l’Inspection générale de la justice (IGJ).

Celle-ci impliquerait notamment une évolution de son statut, sa dépendance avec le Garde des Sceaux étant ici questionnée sans être nécessairement remise en cause, et de ses pouvoirs. Ainsi, par exemple, les chefs de Cour devraient pouvoir la saisir directement aux fins d’enquête administrative. Mais surtout, le Conseil supérieur de la magistrature s’aventure sur le terrain d’une redéfinition de la faute disciplinaire prévue à l’article 43 alinéa 1er de l’ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature. La faute devrait ainsi gagner en souplesse et en lisibilité.

Si la liste des devoirs résultant du statut de magistrat, les références aux obligations du magistrat et la référence à l’honneur doivent être intégrées à la définition de la faute disciplinaire, la référence à la délicatesse doit être bannie et le serment réécrit (Cf. p. 21).

L’alinéa 2 de l’article 43 de l’ordonnance précitée, qui exclut la recherche de la responsabilité d’un magistrat du fait d’un acte juridictionnel sauf à démontrer qu’il a commis une violation grave et délibérée d’une règle de procédure, doit être conservé en l’état. Une remise en cause de cette garantie d’indépendance risquerait en effet de brouiller la frontière entre sanction d’un manquement disciplinaire et remise en cause d’une décision de justice. L’acte juridictionnel doit demeurer sanctuarisé.

En effet, les justiciables utilisent souvent le prétexte d’un manquement disciplinaire pour contester la décision de justice dont ils ont fait l’objet. A cet égard, le Conseil préconise une rénovation de la procédure disciplinaire. Sans modifier les critères de recevabilité de la plainte, il apparaît nécessaire d’encourager les justiciables à être assistés d’un avocat. Il faut également envisager la création d’une possibilité de déposer plainte en ligne.

Parallèlement, les magistrats devraient pouvoir bénéficier d’un renforcement du contradictoire et des droits de la défense lorsqu’ils font l’objet d’une enquête administrative. La CAR pourrait alors être contrainte de rendre son rapport d’enquête dans un délai de trois mois, délai au-delà duquel la procédure serait définitivement classée.

S’agissant de l’échelle de sanctions, le Conseil supérieur de la magistrature préconise d’affiner le panel de sanctions disponibles. Il propose par exemple d’élargir la sanction d’interdiction d’exercer des fonctions à juge unique pendant une durée maximale de cinq ans à toutes les fonctions statutairement limitées dans le temps.

Aussi, pourrait être envisagé le retrait des fonctions juridictionnelles, sanction qu’encourt déjà le juge administratif.

III. La protection des magistrats renforcée.

Pour endiguer les atteintes à l’indépendance des magistrats, la communication doit être renforcée. Chaque juridiction devrait pouvoir disposer d’un magistrat porte-parole et chaque cour d’un chargé de communication. La mise en place d’un schéma directeur de communication permettrait une communication harmonieuse et uniformisée.

Du reste, le magistrat affrontant une atteinte à son indépendance devrait pouvoir saisir le Conseil supérieur de la magistrature. Ce dernier pourrait également se saisir d’office et rendre publique sa recommandation destinée à faire cesser l’atteinte.

Au-delà de la revalorisation des prérogatives de la commission d’admission des requêtes, l’avis propose un renforcement du rôle du CSM. 

Par ailleurs, le Conseil regrette une baisse de la collégialité, qui pouvait constituer un solide bouclier contre les remises en cause personnelles dont les magistrats peuvent faire l’objet. Il regrette également que celles-ci ne soient pas davantage poursuivies pénalement et sollicite la définition d’une politique pénale claire et efficace.

Quoi qu’il en soit, le dispositif de protection fonctionnelle doit pouvoir être renforcé en contraignant par exemple le Garde des Sceaux à répondre à la demande de protection fonctionnelle dans un délai de 15 jours.

Enfin, plus généralement, les situations de souffrance au travail et de harcèlement que pourraient subir les magistrats doivent être mieux identifiées grâce à la généralisation, notamment, de cellules de prévention des risques psycho-sociaux.

Angéline Coste, Doctorante en Droit privé et sciences criminelles

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Notes de l'article:

[2Cf. p. 9 de l’avis.

[3Cf. p. 21 de l’avis.

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