Dix règles à connaitre avant de contester un permis de construire.

Avant de contester un permis de construire, le requérant doit notamment connaître un certain nombre de règles procédurales encadrant aussi bien la recevabilité de son recours que celles relatives aux conditions d’annulation du permis de construire. Dans le cas contraire, il pourrait voir sa requête rejetée ou être frustré de la décision rendue.

Le contentieux des permis de construire s’est considérablement complexifié ces dernières années avec l’apparition d’un grand nombre de règles procédurales pour sécuriser le plus possible les permis délivrés et pour lutter contre les recours abusifs. On ne peut contester un permis de construire sans connaître ces règles.

Nous présenterons ainsi les dix principales règles à connaître avant de former un recours contre un permis de construire.

1. Le délai pour contester un permis de construire

Le délai de recours contentieux contre un permis de construire, accordé tacitement ou expressément, est de deux mois pour les tiers (on entend par tiers les personnes autres que le préfet, l’auteur et le titulaire du permis de construire).

Ce délai commence à courir à compter du premier jour de l’affichage sur le terrain du panneau du permis de construire [1].

Cependant, pour être régulier, ce panneau doit être visible de l’extérieur [2]. Il doit aussi, et obligatoirement, mentionner un certain nombre d’information comme la hauteur de la construction projetée [3] ou les modalités d’exercice du recours [4].

Le non-respect de ce formalisme fait en principe obstacle au déclenchement du délai de recours contentieux [5].

Mais, une erreur sur les caractéristiques de la construction projetée ne peut faire obstacle au déclenchement du délai de recours que dans le cas où cette erreur serait de nature à empêcher les tiers d’apprécier l’importance et la consistance du projet [6]. Il en est ainsi si la mention de la hauteur fait défaut ou si elle est affectée d’une erreur substantielle [7].

En tout état de cause, même si les mentions figurant sur le panneau d’affichage seraient erronées ou insuffisantes, sauf circonstance particulière, le délai de recours ne saurait excéder un an [8].

Enfin, aucun recours contre un permis de construire n’est en principe recevable à l’expiration d’un délai de six mois à compter de l’achèvement de la construction [9].

2. L’intérêt à agir.

Un tiers ne peut contester un permis de construire que s’il dispose d’un intérêt lui donnant qualité pour agir.

Pour le tiers autre qu’une association, cet intérêt à agir sera retenu s’il établit que le projet de construction est de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’il détient ou occupe [10].

Le juge apprécie souverainement l’intérêt à agir en fonction des particularités propres à chaque affaire, c’est-à-dire en fonction des caractéristiques du bien du tiers, du projet de construction et de la configuration des lieux en cause.

Sans être exhaustif, on peut relever que l’atteinte peut être caractérisée par la perte d’ensoleillement, la perte d’une vue (terrestre ou maritime) la perte de la valeur vénale de son bien, des risques de pollution (sonore, visuelle, chimique, etc), des risques d’inondation, d’incendie ou d’accident (routier ou de chantier), etc.

Le tiers doit ainsi préciser en quoi le projet attaqué est de nature à lui poser un problème [11].

Eu égard à sa situation particulière, le tiers qui est un voisin immédiat au projet de construction justifie en principe d’un intérêt à agir [12]. Il n’a en quelque sorte pas besoin d’établir que le projet attaqué serait susceptible de lui causer un préjudice dès lors que cela relève de l’évidence au regard des pièces produites.

Ainsi, un voisin immédiat s’est vu reconnaître un intérêt à agir contre un permis de construire portant sur la construction d’un simple garage et l’aménagement d’une rampe d’accès alors même que les atteintes invoquées manquaient de certitude [13].

Mais pour les autres tiers, qui ne sont pas des voisins immédiats, ils doivent caractériser l’atteinte invoquée.

A titre d’exemple l’intérêt à agir a été reconnu :
- Pour un tiers qui possédait un simple terrain nu se trouvant à 150 mètres du terrain d’assiette du projet litigieux. Dans cette affaire, aucune construction ne séparait les deux terrains. De plus la construction autorisée allait être de nature à porter atteinte aux conditions de jouissance du bien du tiers en ce qu’elle allait altérer la qualité d’un site essentiellement naturel [14] ;
- Pour un tiers dont la propriété, qui n’était pas située à proximité immédiate du terrain d’assiette du projet, dès lors qu’il était démontré que le projet de construction était susceptible d’altérer la vue entièrement dégagée dont il disposait sur une partie de sa parcelle et qu’il était aussi susceptible d’avoir pour effet de diminuer l’ensoleillement et la luminosité de son terrain [15].

A l’inverse, l’intérêt à agir n’a pas été reconnu :
- Pour un tiers qui souhaitait contester un projet de station de conversion électrique situé à plus de 700 mètres de son habitation. Compte tenu de cette distance, le simple fait que ce projet allait être visible depuis l’habitation de ce tiers n’a pas été jugé suffisant pour caractériser une dégradation du paysage ou une pollution visuelle [16] ;
- Pour des tiers qui souhaitaient contester un ensemble commercial de 5 800 m² situé à 150 et 200 mètres de leurs propriétés. Dans cette affaire, les tiers se bornaient à faire valoir la proximité de leurs propriétés et les nuisances susceptibles d’être causées par le projet, sans apporter d’éléments suffisamment précis de nature à établir qu’il en serait résulté une atteinte directe aux conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance de leurs propriétés, sur lesquelles ils n’avaient apporté aucune précision [17].

Enfin, pour le tiers qui serait une association, son intérêt à agir devra être apprécié en considération de son objet social et de son champ d’action géographique [18].

3. La date d’appréciation de l’intérêt à agir.

En principe l’intérêt pour agir contre un permis de construire s’apprécie à la date d’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire [19].

Ainsi, la location ou l’achat (ou promesse de vente) d’un bien à proximité du projet litigieux même avant la date d’obtention du permis de construire ne pourra conférer au tiers un intérêt à agir contre le permis en question. Il faudra en effet être locataire ou propriétaire (ou signataire d’une promesse de vente) du bien avant le dépôt en mairie de la demande de permis de construire.

De plus, pour justifier cet intérêt à agir, le tiers devra joindre à sa requête, à peine d’irrecevabilité de celle-ci, son titre de propriété, son bail ou sa promesse de vente [20].

L’irrecevabilité ne pourra toutefois être prononcée, en cas d’omission de cette pièce, que si au préalable le requérant a été invité à régulariser sa requête en produisant la pièce requise [21].

S’agissant d’une association, elle ne sera recevable à former un recours contre un permis de construire que si le dépôt de ses statuts en préfecture est intervenu au moins un an avant l’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire [22]. Et le recours de l’association devra, à peine d’irrecevabilité, être accompagné des statuts de celle-ci, ainsi que du récépissé attestant de sa déclaration en préfecture [23].

4. La notification du recours

Le requérant est tenu, à peine d’irrecevabilité, de notifier son recours à l’auteur de la décision et au titulaire du permis de construire. La notification doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours [24].

De même, l’auteur d’un recours administratif, c’est-à-dire d’un recours gracieux ou hiérarchique, est tenu de le notifier à peine d’irrecevabilité du recours contentieux qu’il pourrait intenter ultérieurement.

Toutefois, en l’absence de panneau d’affichage du permis de construire ou si cet affichage omet de mentionner cette obligation, la requête ne pourra pas être déclarée irrecevable [25].

5. Le délai de cristallisation de la cause et des moyens juridiques.

Le requérant a toujours la possibilité de soulever de nouveaux moyens postérieurement au dépôt de son recours. Mais ce principe connait deux exceptions.

En premier lieu, il ne pourra pas invoquer de moyens nouveaux relevant d’une cause juridique distincte postérieurement à l’expiration du délai de recours [26]. Le requérant a ainsi intérêt à soulever dès le départ, dans son recours, aussi bien des moyens de légalité interne qu’externe.

En second lieu, il ne pourra plus invoquer de moyens nouveaux passé un délai de deux mois à compter de la communication du premier mémoire en défense [27], que ce mémoire émane de l’auteur de l’acte attaqué ou du titulaire du permis de construire [28].

6. Le délai pour former un référé suspension.

Le pétitionnaire lorsqu’il obtient son permis de construire attend en général que celui-ci ait acquis un caractère définitif et qu’il soit purgé de tout recours avant de démarrer les travaux.

Mais cette attente ne constitue nullement une obligation.

En effet, un permis de construire est exécutoire dès qu’il a été notifié à son bénéficiaire.

Précisons également que, sauf certaines hypothèses, une construction édifiée conformément à un permis de construire ne peut faire l’objet d’une démolition, même si le permis de construire en cause a ensuite fait l’objet d’une annulation [29].

Ainsi, pour obtenir la suspension de l’exécution du permis de construire et éviter le démarrage des travaux, qui pourrait ensuite priver l’annulation du permis de construire de tout effet, il faut introduire, en parallèle au recours en annulation, un référé suspension.

Le référé suspension peut être formé à tout moment après l’introduction du recours en annulation [30]. Toutefois ce principe connaît quelques exceptions.
La plus importante est le fait que passé un délai de deux mois après la communication du premier mémoire en défense produit dans le cadre du recours en annulation, le référé suspension ne pourra plus être formé [31].

7. Les moyens invocables.

Sur le fond, seuls les moyens relatifs à la méconnaissance du droit de l’urbanisme peuvent entrainer l’annulation d’un permis de construire [32].

Les moyens susceptibles d’entrainer l’annulation du permis de construire ne sont pas les mêmes que les atteintes invoquées par le tiers pour justifier de son intérêt à agir. Les atteintes susceptibles de justifier d’un intérêt à agir permettent au tiers d’accéder au prétoire du juge. Les moyens relatifs à la méconnaissance du droit de l’urbanisme permettent d’obtenir l’annulation du permis de construire.

Un permis de construire ne peut ainsi être considéré comme illégal que s’il est contraire par exemple au plan local d’urbanisme, au règlement national d’urbanisme, au plan de prévention des risques naturels, aux dispositions de la loi Littoral…

En revanche, un permis de construire ne peut, en principe, être considéré comme illégal s’il est contraire par exemple à un règlement de copropriété [33], aux règles techniques de construction (règles d’incendie ou de ventilation [34] ou aux règles générales d’accessibilité notamment aux personnes handicapées [35]).

Précisons enfin qu’un permis de construire n’a d’autre objet que d’autoriser la réalisation d’une construction conforme aux plans et indications fournis par le pétitionnaire. Le permis de construire n’autorise en d’autres termes que la réalisation d’un scénario tel que présenté par le pétitionnaire lors du dépôt de son dossier.

Ainsi, la circonstance que ces plans pourraient ne pas être respectés ou que la construction risquerait d’être ultérieurement transformée, n’est pas par elle-même, sauf le cas de fraude, de nature à affecter la légalité du permis [36].
Le non-respect des prescriptions du permis de construire est un problème lié à son exécution et qui fait l’objet de sanctions spécifiques [37].

8. La régularisation du permis de construire illégal.

Même entaché d’illégalité, un permis de construire peut échapper à l’annulation s’il est susceptible d’être régularisé par un permis de construire modificatif.

Lorsqu’une régularisation est possible, le juge est même tenu de ne pas prononcer une annulation pure et simple du permis de construire. Il doit, dans un premier temps, ne prononcer qu’une annulation partielle du permis de construire ou surseoir à statuer pour inviter le pétitionnaire à demander un permis de construire modificatif (ou dénommé permis de régularisation) [38].

L’annulation partielle consiste à n’annuler que la partie du permis de construire entachée d’illégalité. Le titulaire du permis de construire est ainsi toujours en droit de réaliser son projet de construction. Mais si cette annulation nécessite de revoir le projet de construction, par exemple en cas méconnaissance des règles relatives à l’implantation en limite séparative, il devra au préalable corriger l’illégalité liée à cette méconnaissance.

Quant au sursis à statuer, il permet au juge de suspendre sa décision pour une durée limitée afin que dans cet intervalle le titulaire du permis de construire puisse, dans la mesure du possible, régulariser son autorisation. En cas de régularisation, le juge constatera que le permis est purgé de l’illégalité qui l’affectait et rejettera en conséquence la demande d’annulation de celui-ci.

Ces deux procédures visent à éviter, chaque fois que cela est possible, une annulation pure et simple qui serait inutile et frustrant aussi bien pour le pétitionnaire que le requérant. Si une régularisation est possible, une annulation pure et simple n’aurait que des effets platoniques puisque le pétitionnaire pourrait déposer une nouvelle demande de permis de construire ultérieurement.

Ainsi, un permis construire modificatif sollicité dans le cadre d’une régularisation judiciaire peut être délivré même s’il a pour effet de revoir l’économie générale du projet. Il ne doit néanmoins pas lui apporter un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même [39].

De même, un permis de régularisation entaché d’illégalité, peut lui aussi faire l’objet d’une régularisation si l’illégalité qui l’affecte est susceptible d’être régularisé [40].

Enfin, l’obtention d’un permis de régularisation peut intervenir même si la construction est achevée [41].

Rappelons et insistons néanmoins : même régularisable en théorie, la régularisation du permis de construire n’est jamais acquise. Soit parce que les conditions nécessitant sa régularisation s’avèreront difficile voire impossible à mettre en œuvre (pour des raisons techniques ou économiques par exemple) soit parce que la régularisation proposée par le pétitionnaire est illégale.

Par conséquent, le permis modificatif, qui est aussi susceptible de recours, pourra toujours être attaqué et être déclaré illégal.

En revanche, il existe deux hypothèses dans lesquelles où même s’il est régularisable, le permis de construire sera purement et simplement annulé par le juge.

En premier lieu, c’est lorsque la demande de permis de construire porte sur une construction existante mais qu’elle n’a pas fait état des travaux qui auraient été réalisés sans autorisation sur cette construction. Cette omission empêchera la régularisation du permis de construire qui serait entaché d’illégalité. Il appartiendra ainsi au pétitionnaire de déposer une nouvelle demande de permis de construire incluant l’ensemble des travaux réalisés sans autorisation [42].

En deuxième lieu, c’est lorsque le permis de construire a été obtenu frauduleusement. En cas d’annulation ou de retrait de ce permis de construire, il appartiendra au pétitionnaire, de déposer une nouvelle demande de permis de construire présentant sincèrement son projet de construction [43].

9. Les risques en cas de recours abusif.

En principe, un recours est abusif dans le cas où est caractérisé, de la part de l’auteur du recours, une intention malicieuse, une mauvaise foi, ou l’existence d’une erreur grossière équipollente au dol.

Il est possible d’engager la responsabilité civile de l’auteur d’un recours contre un permis de construire qui serait abusif. Cette action peut être formée par toute personne qui aurait subi un dommage du fait de ce recours. Il peut ainsi s’agir du titulaire du permis de construire mais aussi par exemple du promettant qui verrait la vente de son terrain retardée ou compromise.

L’engagement de la responsabilité de l’auteur d’un recours contre un permis de construire se fait en principe devant le juge civil. Mais le titulaire du permis de construire a aussi la possibilité de saisir le juge administratif pour qu’il examine sa demande en même temps que le recours contre son permis de construire [44].

Cependant, les condamnations sont rares car le caractère abusif n’est en général pas retenu par le juge. Et même lorsque le recours serait jugé abusif et qu’il y aurait condamnation (ce qui est encore plus rare) le montant de l’indemnité alloué au pétitionnaire demeure modeste.

En effet, dès lors que le requérant dispose d’un intérêt à agir contre le permis de construire, son recours n’est pas reconnu par le juge comme étant abusif [45]. Il peut même en être ainsi si la requête est irrecevable [46] ou si les moyens soulevés ne sont pas fondés [47]. Et a fortiori, si le juge fait droit à la demande d’annulation, même partiellement, le caractère abusif ne sera bien évidemment pas retenu [48].

Ainsi, pour retenir le caractère abusif d’un recours formé par une association le juge s’est appuyé sur plusieurs considérations. D’une part sur le fait que le recours était entaché par de nombreuses irrecevabilités dont l’une était fondée sur l’absence d’intérêt à agir. D’autre part sur le fait que cette association avait déjà vu sa demande d’annulation d’un permis accordé au même pétitionnaire être rejetée pour irrecevabilité par le passé. Et bien que son recours ait été jugé abusif, cette association n’a été condamnée à verser au pétitionnaire que la somme de 3 000 euros [49].

Plus rare encore, le requérant, auteur d’un recours contre un permis de construire, peut voir sa responsabilité engagée sur le plan pénal sur le fondement des délits d’escroquerie et de tentative d’escroquerie.

Deux conditions doivent pour cela être remplies. Tout d’abord, le recours contre le permis de construire doit être abusif. Ensuite, ce recours doit avoir été engagé pour l’obtention d’un bien, d’un service ou d’un acte.

Ainsi, a notamment été condamnée à six mois d’emprisonnement avec sursis, une personne qui s’était portée acquéreur d’un appartement sans intention de mener cet achat à terme. La promesse d’achat avait été signée dans le seul but d’engager un recours contre un permis de construire pour ensuite contraindre le titulaire du permis de construire à transiger [50].

Mentionnons enfin un cas exceptionnel : la condamnation d’un gérant de société à trois ans d’emprisonnement, 45 000 euros d’euros d’amende et 3, 4 millions d’euros de dommages et intérêts. Mais la lourdeur de cette condamnation s’explique par le fait que ce gérant avait déposé de 2010 à 2015 plus de dix-neuf recours contre des permis de construire sur tout le territoire de la commune de Marseille pour ensuite les retirer en échange de contreparties financières. Le retrait de ces recours lui avait permis d’obtenir 2, 2 millions d’euros. On est donc très loin, dans cette espèce, du particulier qui attaque un permis de construire pour l’édification d’un immeuble en face de sa propriété [51].

10. La transaction et la médiation.

L’adage selon lequel « un mauvais arrangement vaut mieux qu’un bon procès » peut trouver à s’appliquer dans le contentieux des permis de construire. Le délai du procès et son issue incertaine peuvent inciter les parties, lorsque la situation le permet, à tenter de trouver une solution amiable à leur litige.

On évoquera, à ce titre, deux procédures qui font l’objet d’un encadrement juridique.

En premier lieu, il s’agit de la transaction. Dans ce contrat, souvent, le tiers s’engage à se désister de son recours contre le permis de construire ou à ne pas introduire de recours en contrepartie du versement d’une somme d’argent ou de l’octroi d’un avantage en nature par le titulaire du permis de construire.

Pour être valable, la transaction devra faire l’objet d’un enregistrement au service de la publicité foncière [52].

En deuxième lieu, les parties ou le juge ont la possibilité de proposer une médiation. Il s’agira ainsi pour les parties de trouver une solution amiable à leur litige à travers l’intervention d’un médiateur.

Les parties peuvent ainsi demander une médiation même en cours d’instance, c’est-à-dire après l’introduction du recours contre le permis de construire.

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[26CE, 20 février 1953, n° 9772.

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