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Droit des élus d’opposition : la question du local commun.

Par Etienne Colson et Corentin Boutignon, Avocats.

Au sein des communes, quel élu d’opposition ne s’est jamais plaint d’être privé de local ? L’occasion de faire ici le point sur un sujet que la loi et le juge ont clairement balisé.

1. Le droit au local commun des conseillers minoritaires : un devoir pour le maire.

Dans les communes de plus de 3.500 habitants, et dans celles-ci seulement, les conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale qui en font la demande ont droit à la mise à disposition sans frais d’un local commun (Art.L.2121-17 du Code général des collectivités territoriales, ci-après CGCT).

Il ne s’agit pas d’une simple faculté laissée à l’appréciation du maire [1].

Le maire est tenu de satisfaire à cette demande « dans un délai raisonnable » [2].

Il importe d’y insister : aucune contribution ne peut être demandée aux conseillers à ce titre.

La demande doit être adressée au maire, lequel est seul compétent, en sa qualité de chef de l’administration communale, pour prendre une décision en la matière. Sans doute le conseil municipal pourra-t-il intervenir si des dépenses doivent être exposées en vue de l’aménagement – voire de l’acquisition – du local. Le maire ne pourra cependant se retrancher derrière un rejet par le conseil municipal de la demande des crédits nécessaires à cet effet pour refuser de mettre un local à la disposition des conseillers minoritaires. Au cas d’un tel rejet, le maire sera alors contraint de choisir un local parmi ceux dont dispose déjà la commune.

2. Des conditions d’attribution placées sous le signe de la souplesse.

La demande n’est soumise à aucune règle de forme particulière. En pratique, il sera souhaitable de toujours la présenter par écrit, en demandant au maire d’en accuser réception.

Dans le cas de rapports difficiles entre le maire et les conseillers minoritaires, il conviendra d’adresser cette demande par pli recommandé, avec accusé de réception, de telle sorte que le point de départ d’une éventuelle décision implicite de rejet puisse être établi de façon certaine.

Le local peut être extérieur aux bâtiments de l’hôtel de ville. Ainsi peut-il se trouver situé dans un foyer d’hébergement pour personnes âgées [3]. L’esprit de la loi implique néanmoins que ce local soit aussi proche que possible des locaux de la mairie, et notamment de celui où se tiennent les réunions du conseil municipal.

Ledit local doit, en outre, être aménagé de telle sorte qu’il permette une utilisation conforme à son affectation, c’est-à-dire la tenue de réunions par les conseillers, l’étude de documentations et l’examen de dossiers. Ces conditions d’aménagement doivent être « satisfaisantes » [4], compte tenu des possibilités matérielles et financières de chaque commune.

Il en est ainsi lorsque, dans la convention d’affectation, est mentionnée « l’existence de tables, de fauteuils et de chaises ainsi que de deux placards équipés de serrures de sécurité, d’une ligne téléphonique prise en charge par la ville et d’un répondeur » [5].

En ce qui concerne le détail du mobilier, de l’équipement et des fournitures à mettre à la disposition de ces conseillers, le ministre de l’Intérieur considère, à juste titre, qu’il y a là une question qui ne peut être réglée que compte tenu des possibilités matérielles et financières de chaque commune – d’où le renvoi à un accord conclu dans chaque cas entre ces conseillers et le maire, accord prévu à l’alinéa 1 de l’article D. 2121-12 du CGCT [6].

En toute état de cause, un tel local n’est pas destiné à recevoir une permanence ni à accueillir des réunions publiques. Pas davantage, il ne peut servir de permanence électorale pour les élus.

Un seul local commun doit être mis à la disposition des conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale. Il en est ainsi quels que soient le nombre des conseillers demandeurs, les dates des demandes si elles sont distinctes, et les options politiques des demandeurs.

Il n’est pas nécessaire que la totalité des conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale fasse la demande de local pour que celle-ci soit recevable.
Un élu isolé (seul représentant de sa tendance politique) n’appartenant pas à la majorité municipale peut ainsi prétendre au bénéfice du local commun [7].

Si l’état du parc des locaux disponibles le permet, il n’est évidemment pas interdit au maire d’attribuer plusieurs locaux.
Les modalités d’aménagement et d’utilisation du local commun sont fixées par accord (via une convention) entre les élus d’opposition et le maire.
En cas de désaccord, il appartient au maire seul d’arrêter les conditions de cette mise à disposition (art. D.2121-12 al.1 du CGCT).

Dans les communes de moins de 10.000 habitants et de plus de 3.500 habitants, la mise à disposition d’un local administratif commun aux conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale peut être, dans la mesure de sa compatibilité avec l’exécution des services publics, soit permanente, soit temporaire.

Dans ce dernier cas, en l’absence d’accord entre le maire et les conseillers intéressés, la durée de mise à disposition ne peut être inférieure à quatre heures par semaine, dont deux heures au moins pendant les heures ouvrables (art. D. 2121-12 al.3 du CGCT).
Dans les communes de 10 000 habitants et plus, les conseillers municipaux concernés peuvent, à leur demande, disposer d’un local administratif permanent.

Dans tous les cas, la répartition du temps d’occupation du local administratif mis à la disposition des conseillers minoritaires entre leurs différents groupes est fixée d’un commun accord. En l’absence d’accord, le maire procède seul à nouveau à cette répartition en fonction de l’importance des groupes (art. D2121-12 al 4 du CGCT).

3. Un droit sauvegardé par le juge administratif.

En cas de refus de mise à disposition d’un local ou de mise à disposition manifestement insatisfaisante en termes de durée ou de moyens alloués, les conseillers minoritaires seront bien avisés de ne pas saisir le juge du fond.
Celui-ci statuera, en effet, dans un délai – le plus souvent de deux ans – incompatible avec l’urgence qui s’attache à la demande des conseillers minoritaires.
Les conseillers minoritaires ne pourront davantage user du référé-liberté (L.521-2 du CJA).

Le Conseil d’État considère, en effet, que, si l’attribution d’un local commun aux conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale constitue pour eux un droit, il n’y a pas là cependant une « liberté fondamentale ».
Par élimination, la seule arme dont disposent les conseillers minoritaires résidera alors dans le recours au référé-suspension devant le Tribunal administratif (art.L.521-1 du code de justice administrative).

Dans cette hypothèse, le juge ordonnera la suspension de la décision de mise à disposition du local à une double condition : les requérants devront démonter tant l’urgence qui s’attache à une telle suspension que l’illégalité de la décision en cause.
Ce juge statuera dans un délai compris entre quinze jours et un mois en enjoignant au maire, sous astreinte, de fournir aux intéressés un local propre à exercer leurs droits d’opposants. Le cas échéant, la démocratie locale retrouvera alors quelques couleurs…

Maître Etienne COLSON
Maître Corentin BOUTIGNON
Cabinet ADEKWA Avocats
e.colson chez adekwa-avocats.com

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Notes :

[1TA Lille 16 févr. 1994, Joly c/ Commune de Wattrelos.

[2CE, 4 juillet 1997, Leveau, p.482), deux mois semblant un maximum (CE, 28 janvier 2004, Cne de Pertuis

[3TA Rennes 12 févr. 2004, Le Menn.

[4TA Lille 16 févr. 1994, Joly c/ Commune de Wattrelos

[5TA Rennes 12 févr. 2004, Le Menn.

[6Rép. min. no 66767, JOAN 8 mars 1993, p. 847.

[7TA Lille 26 novembre 1998, Eymery C/ Communauté urbaine de Dunkerque, AJDA 1999 p.359, note T.Célérier.