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  • 1re Parution: 10 décembre 2021

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Guide de lecture.
 

Droit du tourisme en Afrique sub-saharienne : que retenir des réformes récentes dans 3 pays de la région.

Le droit du tourisme n’est pas une nouveauté dans les Etats francophones d’Afrique sub-sahariennes. Pour plusieurs d’entre eux, des textes réglementant la profession d’agents de voyage avaient été adoptés dans les années 1980. Depuis le début des années 2010, des réformes sont mises en œuvre pour accompagner, avec le droit, la structuration et la croissance du secteur du tourisme.

Cet article se propose d’étudier trois de ces "nouvelles" lois adoptées ces dernières années en Côte d’Ivoire (2014), au Cameroun (2016) et en République du Congo (2021). L’objectif est de présenter les obligations imposées à une catégorie spécifique d’acteurs touristiques, les "Professionnels du voyage" c’est-à-dire pour cet article les organisateurs et vendeurs de séjours et de services touristiques.

Les pays d’Afrique sub-saharienne francophone parviendront-ils à encourager les entreprises de tourisme via la rénovation de leur droit du tourisme ?

L’Organisation Mondiale du Tourisme (World Tourism Organisation, une agence spécialisée de l’ONU, « OMT ») a lancé une initiative « Brand Africa » (« La Marque Africaine ») pour améliorer le potentiel du tourisme sur le continent africain et en accélérer la reprise [1].

Brand Africa est accompagnée du serment de Windhoek (« Windhoek Pledge ») [2], publié en juin 2021 sur le site de l’OMT. Les États membres, et en particulier les représentants du continent africain, y reconnaissent devoir agir pour contrer les préjugés qui affectent de manière négative la perception de l’Afrique en tant que destination touristique et donc la profitabilité du secteur.

Le serment de Windhoek dresse le contrat suivant : l’amélioration de l’image de marque des pays africains en matière de tourisme passe par un cadre juridique et un environnement économique qui encourage le secteur privé à investir pour de nouvelles formes de tourisme.

Depuis le début des années 2000, les États d’Afrique sub-saharienne réalisent une refonte d’une cadre de droit du tourisme existant. En effet, le droit du tourisme n’est pas nouveau sur le continent. Par exemple, peuvent être mentionnés le Sénégal où avait été adopté le premier décret sur les agences de voyage en 1994 [3], mais aussi le Togo, dont le cadre juridique applicable au tourisme date de la fin des années 1980 [4] ou bien le Bénin [5], la République Démocratique du Congo [RDC] [6] ou encore le Mali [7].

Cet article se fonde sur les lois de trois États d’Afrique sub-saharienne : la Côte d’Ivoire (2014 [8]), le Cameroun (2016 ; [9]) et la République du Congo [Congo] (2021 ; [10]). Les textes seront comparés entre eux, mais aussi au droit du tourisme français, à titre informatif. En France, le droit du tourisme a été compilé en 2004 dans un Code du tourisme, et les réformes qui ont suivi ont eu pour objectif d’une part de simplifier le droit applicable à ce secteur économique [11] et d’autre part de protéger les voyageurs. La transposition d’une directive européenne spécifique de 2015, qui propose de traiter le voyageur comme un consommateur, a renforcé cette protection [12].

Ces États ont-ils été inspirés par le droit du tourisme français et/ou européen ? S’en démarquent-ils ? Si oui, en quoi ? La question est intéressante pour les juristes, mais du point de vue des acteurs économiques du secteur, il s’agit surtout de savoir si le droit du tourisme facilite la mise en place de leur entreprise sur le territoire concerné.

Dans cet article, le terme « Professionnels du voyage », visera les personnes physiques ou morales organisant et vendant des séjours et services de tourisme (principalement voyagistes et agents de voyage), sauf précision contraire. En effet, les droits ivoirien, congolais et camerounais incluent dans leur réglementation du tourisme les professionnels exploitant des établissements hôteliers et de restauration, ce qui n’est pas le cas du droit français. Ces établissements relevant à la fois des secteurs du tourisme et des loisirs pourraient faire l’objet d’une étude à part entière. L’utilisation d’un terme commun facilite l’analyse comparé des textes présentés.

Quelles obligations s’imposent aux Professionnels du voyage souhaitant entreprendre localement dans des pays d’Afrique sub-saharienne ? Tour d’horizon avec les exemples de la Côte d’Ivoire, de la République du Congo et du Cameroun.

Les Professionnels du voyage sont soumis à un agrément préalable (I) et à des obligations spécifiques dans l’exécution de leurs prestations (II).

I. L’agrément des Professionnels du voyage.

Le tourisme est un secteur réglementé, dans lequel les professionnels doivent « montrer patte blanche » avant de pouvoir exercer. La liste des professionnels concernés est longue, car les dispositions applicables dans les lois consultées peuvent viser à la fois les entreprises et entrepreneurs organisant des voyages, ceux exploitant des établissements de tourisme, ou encore les guides. Comme indiqué en introduction, les développements qui suivent concernent les Professionnels du voyage (organisant ou vendant des séjours touristiques et services de voyage).

Les Professionnels du voyage sont soumis à une autorisation préalable (A) dont les conditions d’octroi seront précisées (B).

A. Le principe de l’autorisation préalable.

Les textes consultés montrent que l’autorisation préalable des Professionnels du voyage est de principe. En effet, les Professionnels du voyage exerçant sur les territoires concernés doivent obtenir une autorisation préalable, appelée « autorisation », « agrément » ou encore « licence ».

La loi congolaise prévoit que les Professionnels du voyage doivent obtenir une « autorisation », ainsi qu’une « licence » dans le cas des agences de tourisme [13]. Le droit camerounais distingue également l’autorisation de la licence. En revanche, les Professionnels du voyage au Cameroun doivent obtenir une « licence », l’autorisation concernant les personnes souhaitant exploiter un hôtel, un restaurant ou encore une « infrastructure de loisirs » [14].

Par ailleurs, les agents de voyage établis en Côte d’Ivoire doivent obtenir non seulement une autorisation préalable, mais aussi une licence [15].

B. L’octroi de l’autorisation préalable.

Cette autorisation préalable à l’exercice d’une Profession touristique est accordée par les autorités administratives : une commission consultative de « l’Administration en charge du tourisme » au Cameroun [16], et le Ministère en charge du tourisme au Congo et en Côte d’Ivoire [17].

En ce qui concerne la licence prévue par le droit ivoirien pour les agents de voyage, celle-ci est octroyée à condition de démontrer « toute garantie nécessaire, notamment financière, pour couvrir les risques de la réalisation de la prestation commandée par le client ». Ce mécanisme est similaire à celui prévu par le droit européen et est gage de protection pour les voyageurs.

Les modalités précises d’octroi de ces autorisations, sont précisées par voie réglementaire dans les trois textes consultés. La Côte d’Ivoire fournit une partie des informations sur le site Internet du Ministère du Tourisme [18]. Ce n’est pas le cas du Cameroun et du Congo (à notre connaissance en décembre 2021), ce qui complexifie toute revue préalable à la structuration d’un projet touristique, à défaut d’être conseillé sur place.

A titre comparatif, depuis 2009, il n’est plus nécessaire en France d’obtenir une licence ou une habilitation pour l’organisation et la vente de services touristiques de voyage. Les professionnels concernés par ces prestations sont tout de même soumis à une obligation d’immatriculation qui n’est possible qu’en démontrant l’existence d’une « garantie financière suffisante spécialement affectée au remboursement des fonds reçus au titre des forfaits touristiques [et des] prestations de voyage » vendus et d’une assurance couvrant leur responsabilité civile professionnelle [19].

La protection des voyageurs est en effet une préoccupation légitime, dans la mesure où le déficit d’image que subissent certains Etats du continent africain, et contre lequel ils s’engagent notamment au sein de l’OMT, est lié à la sécurité. C’est pourquoi une fois approuvé, un Professionnel du voyage est soumis à des obligations supplémentaires dans l’exécution de ses prestations.

II. Les obligations des Professionnels du voyage.

Le voyageur est au centre de l’économie touristique. Il s’agit d’un secteur de services dans lequel une mauvaise expérience peut rapidement donner lieu à un bad buzz susceptible d’entacher l’image de marque d’une destination. Cette logique est source d’obligations pour les Professionnels du voyage.

Les précautions devant être prises par les Professionnels du voyage peuvent être divisées en deux catégories.

Premièrement, ils doivent assurer une bonne exécution du contrat de voyage. Dans les droits congolais, ivoirien et camerounais, il n’existe pas de responsabilité de plein droit du Professionnel du voyage comme en droit français [20]. Les litiges concernés sont donc réglés par le droit commun des contrats. Deuxièmement, les Professionnels du voyage doivent souscrire à des assurances pour ne pas supporter seul le risque de devoir réparer un dommage subi par un voyageur (matériel ou corporel).

Le Professionnel du voyage est donc l’obligation de fournir un service sûr (A) et de souscrire à une police d’assurance (B).

A. L’obligation de fournir un service sûr et professionnel.

La professionnalisation du secteur touristique passe par le respect de certains standards. A la lecture des lois ivoirienne et camerounaise, ces attentes en matière de sécurité et d’hygiène apparaissent expressément. Même la loi congolaise, qui ne prévoit pas un article spécifique en ce sens, identifie comme infraction le « non-respect des normes d‘hygiène, de sécurité, de salubrité et d’environnement » [21].

Ces standards sont tout d’abord imposés au personnel. Le droit ivoirien prévoit que « les opérateurs touristiques [càd tous les acteurs privés du tourisme, ndla] ont l’obligation d’employer des personnes qualifiées » [22].

Les infrastructures recevant les voyageurs doivent aussi être adaptées. La loi camerounaise impose aux Professionnels du voyage de se doter d’un « dispositif de sécurité approprié » sous peine de refus ou de retrait de licence [23]. La loi prévoit des obligations supplémentaires en matière d’hygiène, de salubrité et de sécurité, qui figurent également dans le Code du tourisme ivoirien [24].

Ces standards participent à la protection des voyageurs. En l’absence d’une responsabilité de plein droit pesant sur les Professionnels du voyage, il pourrait être difficile pour un voyageur d’obtenir automatiquement réparation en cas d’exécution défectueuse du contrat de voyage. Toutefois, on pourrait avancer que ces obligations constituent des obligations de sécurité, et donc de résultat. La charge de la preuve en serait alors allégée pour le voyageur.

Toutefois, la responsabilité sans solvabilité ne permettra pas une réparation effective du dommage du voyageur malchanceux. C’est pourquoi les Professionnels du voyage entreprenant dans ces pays sont soumis à des obligations d’assurance.

B. L’obligation d’assurance de responsabilité civile.

Les trois lois consultées prévoient une obligation de souscrire à une police d’assurance dans le cadre d’une entreprise touristique locale. Les textes cités ne permettent pas d’obtenir toutes les informations nécessaires à la souscription de la police. Les informations qui suivent doivent être complétées par la lecture des décrets ou arrêtés y afférents, voire par l’assistance d’un conseil juridique sur place.

Les droits ivoirien et camerounais visent expressément une assurance de responsabilité « civile » [25]. Les dispositions de la loi congolaise sont moins précises, parlant d’une « police d’assurance couvrant toutes les réclamations justifiées et portées à la connaissance de la compagnie d’assurance » [26].

En Côte d’Ivoire, l’obligation de souscrire à une assurance de responsabilité civile concerne les « organismes habilités », une catégorie comprenant les Professionnels du voyage, ainsi que les exploitants d’établissements de tourisme (par ex. : hôteliers) ou de sites touristiques [27]. A l’inverse, dans la loi camerounaise, les Professionnels du voyage sont expressément visés par l’obligation d’assurance. En ce qui concerne le droit congolais, la superposition des catégories ne permet pas de déterminer clairement quels acteurs sont soumis à une telle obligation [28].

La Côte d’Ivoire, le Cameroun et le Congo sont membres de la Conférence Interafricaine des Marchés d’Assurance (« CIMA ») : les lois camerounaise et congolaise la mentionnent dans les articles concernant les assurances. La loi congolaise renvoie au Code de la CIMA pour « tout autre risque non couvert par la présente loi » [29]. Le texte camerounais impose que la police d’assurance obligatoire soit agréée par la CIMA et le Ministre en charge des assurances [30].

En outre, seul le droit congolais mentionne la nationalité de la compagnie d’assurances et impose que la police d’assurance soit souscrite « auprès d’une société de droit congolais » [31].

Enfin, les trois lois consultées incriminent le fait d’exercer une activité touristique sans assurance ou garantie financière et le sanctionnent entre autres d’amendes pouvant s’élever entre cent mille et dix millions de Francs CFA (150 à 15 000 euros) selon le pays [32].

L’obligation d’assurance pesant sur un Professionnel du voyage est gage de protection pour le voyageur, mais potentiellement onéreuse pour ce Professionnel. Si les primes sont trop élevées du fait du risque perçu ou avéré de l’activité et/ou de sa localisation, l’obligation de souscrire une assurance peut constituer une barrière à l’entrée.

Conclusion.

Le continent africain a reçu 5% des touristes voyageant hors de leurs frontières en 2019, pour un profit représentant environ 3 à 6% des revenus mondiaux du tourisme, selon les sources [33]. S’il y a un potentiel (tourisme « durable », gastronomie, voyages d’affaires, tourisme de la diaspora), celui-ci n’est pas encore pleinement exploité.

Dans un classement de la Banque mondiale réalisée en 2009, il apparaît que le niveau de développement touristique n’est pas forcément lié au niveau de revenu d’un pays [34]. Le tourisme pourrait donc accompagner la croissance, ainsi que la structuration de l’économie et de l’emploi touristique, même dans les pays où les revenus sont relativement plus faibles que dans ceux ayant une dynamique touristique plus installée, comme le Maroc ou l’Afrique du Sud. Ce genre d’information est enthousiasmant pour les États d’Afrique sub-saharienne souhaitant développer leur secteur touristique.

L’existence d’un cadre juridique garantit-elle le développement économique d’un secteur ? La solution optimale est potentiellement à l’équilibre entre une réglementation administrative stricte au point de décourager l’investissement privé, et un cadre trop souple portant atteinte à la sécurité des voyageurs et à l’image de marque du territoire.

Quoiqu’il en soit, la professionnalisation des activités touristiques locales a un intérêt double : fournir un service standardisé, plus sûr et encadré aux voyageurs, et faire entrer dans l’économie formelle (et donc imposable) des acteurs économiques à haut potentiel.

Toute opinion pouvant être décelée dans cet article, ou conclusions en étant tirées, m’appartiennent et ne reflètent en rien le positionnement d’une organisation dans laquelle je pourrais avoir occupé, ou occuper présentement, des fonctions (que ça soit au niveau académique, professionnel ou associatif).

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Notes de l'article:

[1« Promoting ‘Brand Africa’ to realise the continent’s tourism potential », UN World Tourism Organisation, 16 juin 2021, en ligne https://www.unwto.org/news/promoting-brand-africa-to-realize-the-continent-s-tourism-potential.

[2“Windhoek Pledge on advocating Brand Africa”, UN World Tourism Organisation, 15 juin 2021, en ligne https://www.unwto.org/africa/windhoek-pledge-on-advocating-brand-africa.

[3Préambule du décret n°2005-144 du 2 mars 2005 portant réglementation des agences de voyages, de tourisme et de transports touristiques, en ligne http://www.jo.gouv.sn/spip.php?article3510.

[4« Tourisme : vers la réactualisation des textes régissant le secteur », Le nouveau reporter, 23 août 2020, en ligne https://www.lenouveaureporter.com/tourisme-vers-la-reactualisation-des-textes-regissant-le-secteur/.

[5Loi n°93-011 portant conditions de l’exercice de la chasse et du tourisme en République du Bénin.

[6Loi n°18-018 portant principes fondamentaux relatifs au tourisme, en ligne https://www.droitcongolais.info/files/712.07.18-Loi-du-9-juillet-2018_Tourisme.pdf - les premières lois pour le secteur du tourisme datent des années 1970.

[7Loi n°3-040/AN-RM du 30 décembre 2003 régissant les professions d’organisateurs de voyages et de séjours et de guide de tourisme.

[8Loi n°2014-139 du 24 mars 2014 portant Code du Tourisme, en ligne https://cepici.gouv.ci/web/docs/code-du-tourisme.pdf.

[10Loi n°29-2021 du 12 mai 2021 réglementant le secteur du tourisme, en ligne https://www.sgg.cg/JO/2021/congo-jo-2021-22.pdf.

[11O. Sautel, « Fasc.20 : Agences de voyages et autres organismes de voyages », JurisClasseur Lois pénales spéciales, Lexis360, fasc. N°20, mise à jour 1er juin 2018, para.4.

[12Préambule (7), Directive (UE) 2015/2302 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 relative aux voyages à forfait et aux prestations de voyages liées.

[13Article 4 de la loi n°29-2021 susmentionnée.

[14Article 7 (2) et (4) de la loi n°2016/006 susmentionnée.

[15Article 43 de la loi n°2014-139 susmentionnée.

[16Article 10 de la loi n°2016/006 susmentionnée.

[17Article 33 de la loi n°2014-139 susmentionnée ; Article 13 de la loi n°29-2021 susmentionnée.

[19Article L211-18, II du Code du tourisme français.

[20Article L211-16 s. du Code du tourisme français : Les professionnels vendant des forfaits touristiques et/ou de services de voyage au sens du droit français, sont soumis à une responsabilité de plein droit qu’on peut qualifier d’obligation de résultat allégée. C’est au professionnel d’apporter la preuve que le manquement allégué est dû soit à une cause étrangère (voyageur, tiers) ou à « des circonstances exceptionnelles et inévitables » (sorte de force majeure).

[21Article 19 de la loi n°29-2021 susmentionnée.

[22Article 45 de la loi n°2014-139 susmentionnée.

[23Article 21 (3) de la loi n°2016/006 susmentionnée.

[24Article 23 de la loi n°2016/006 susmentionnée ; Article 49 de la loi n°2014-139 susmentionnée : en Côte d’Ivoire, ces obligations concernant la propreté, le confort, la sécurité et l’hygiène vise « toute personne exploitant un établissement de tourisme ou un site touristique », une catégorie plus restreinte.

[25Article 21 de la loi n°2016/006 susmentionnée ; Article 47 de la loi n°2014-139 susmentionnée.

[26Article 15 de la loi n°29-2021 susmentionnée.

[27Article 47 de la loi n°2014-139 susmentionnée. Les organismes habilités visent notamment les « Agences de tourisme » au sens de la loi, c’est-à-dire « toute entreprise commerciale qui se livre, de façon permanente, aux opérations consistant en l’organisation ou en la vente de circuits et de séjours individuels ou collectifs ainsi que de tous services pouvant être fournis à l’occasion de voyages ou de séjours touristiques ».

[28Les personnes visées sont les « établissements touristiques », tandis que l’Article 1 de la loi n°29-2021 définit « établissements de tourisme » comme comprenant à la fois les établissements d’hébergement ou de restauration et aussi les agences de voyage et de tourisme.

[29Article 16 de la loi n°29-2021 susmentionnée.

[30Article 21 de la loi n°2016/006 susmentionnée.

[31Article 15 de la loi n°29-2021 susmentionnée.

[32Articles 28 et 36 de la loi n°2016/006 susmentionnée ; Article 66 de la loi n°2014-139 susmentionnée, qui prévoit aussi une peine d’enfermement ; Articles 19 et 26 de la loi n°29-2021 susmentionnée.

[33World Tourism Organization, Brand Africa - A Guidebook to Strengthen the Competitiveness of African Tourism, 2021, UNWTO, Madrid, p. 35, en ligne https://www.e-unwto.org/doi/book/10.18111/9789284423071.

[34Christie et al., Le tourisme en Afrique : facteur de croissance et d’amélioration des moyens de subsistance, 2013, The World Bank, p.6, en ligne.

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