La rigidité du système de sanction précédent.
Une fois la procédure contradictoire terminée, le Ministre décide de l’application de l’amende administrative et de son montant.
On sait, comme pour les contributions de l’OFII, que ce montant est d’abord fonction de trois paramètres objectifs que sont d’une part le nombre de travailleurs concernés (la sanction étant multipliée par le nombre d’étrangers en situation de travail irrégulier), d’autre part le taux horaire minimum garanti (actuellement 4,25 €) et enfin le cout moyen des frais de réacheminement, aujourd’hui déterminé par l’arrêté du 22 juillet 2025.
S’appuyant sur l’état du droit en la matière, durant longtemps le Conseil d’Etat a jugé que
« le législateur n’ayant pas prévu d’autre modulation de la sanction que celle que comportent les dispositions de l’article L8253-1 du Code du travail (...) il n’appartient pas au juge administratif d’atténuer ou d’en moduler le montant » [1].
En effet, le Code du travail prévoyait que le montant de la sanction était fixé selon un système de « paliers » : 1.000 fois le taux horaire minimum garantie, 2.000 fois ce taux, 5.000 fois ce taux ou enfin 150.000 fois ce taux, sans aucune possibilité de modulation.
Un titre de perception reflétait les frais de réacheminement en fonction du cout mentionné dans l’arrêté et un autre se contentait de refléter un simple produit du taux horaire déterminé avec le nombre de travailleurs concernés.
Mais tout cela était naturellement amené à évoluer dans la mesure où le nouveau cadre issu de la loi n°2024-42 du 26 janvier 2024 ne faisait de ces mêmes « taux » que des « maximums ».
Un nouveau pouvoir de modulation de l’amende.
Aujourd’hui, l’article L8253-1 du Code du travail indique alors que :
« Le montant de l’amende est, au plus, égal à 5.000 fois le taux horaire du minimum garanti prévu à l’article L3231-12. Il peut être majoré en cas de réitération et est alors, au plus, égal à 15.000 fois ce même taux ».
Quant à l’article R8253-2 du même code, il prévoit que :
« Le montant maximum de l’amende administrative prévue à l’article L8253-1 est réduit à 2.000 fois le taux horaire du minimum garanti lorsque l’employeur s’est acquitté spontanément des salaires et indemnités mentionnés à l’article L8252-2 dans les conditions prévues par les articles R8252-6 et R8252-7 ».
La chose est désormais bien plus claire et simple :
- Cas « minoré » : montant maximum = 2.000 x 4,25 x nombre de travailleurs
- Cas normal : montant maximum = maximum 5.000 x 4,25 x nombre de travailleurs
- En cas de récidive (dans le délai de 5 ans), montant maximal = 15.000 x 4,25 x nombre de travailleurs.
Si la loi indique aujourd’hui uniquement un maximum, implicitement, cela implique que l’administration est en droit de prononcer une sanction moins importante, ce maximum ne constituant qu’un plafond que le législateur lui interdit de dépasser.
La suite de l’article L8253-1 du Code du travail confirme ce point et guide l’administration sur les critères à prendre en compte afin premièrement de déterminer si elle applique le maximum ou non et, le cas échéant, le montant à fixer :
« Lorsqu’il prononce l’amende, le ministre chargé de l’immigration prend en compte, pour déterminer le montant de cette dernière, les capacités financières de l’auteur d’un manquement, le degré d’intentionnalité, le degré de gravité de la négligence commise et les frais d’éloignement du territoire français du ressortissant étranger en situation irrégulière ».
La société sanctionnée aura donc tout intérêt à faire valoir, dans le cadre du contradictoire, des éléments relatifs à son éventuelle bonne foi (ex : le salarié a présenté de faux papiers de l’Union européenne) ou à ses éventuelles difficultés financières, preuves à l’appui.
Sur ce point spécifique deux récents arrêts particulièrement signalés sont venus très largement contredire la pratique administrative qui consiste, encore aujourd’hui, à fixer le montant de l’amende uniquement par référence au montant maximal.
La Cour de Bordeaux a indiqué que :
« le ministre chargé de l’immigration doit désormais déterminer le montant de l’amende administrative en fonction des circonstances propres à chaque espèce, sans que celui-ci atteigne nécessairement le plafond fixé par la loi, en prenant en compte les quatre critères énumérés à l’article L8253-1 du Code du travail » [2].
Plus précise encore, la Cour de Marseille a jugé que :
« Les dispositions issues de la loi du 26 janvier 2024 et des textes réglementaires pris pour son application ont substitué à ces deux contributions une amende administrative unique sanctionnant ce même manquement et dont le montant varie sous un plafond égal à l’ancien taux de la contribution spéciale. En vertu de ces nouvelles dispositions, le montant de l’amende administrative doit être modulé en fonction des circonstances propres à chaque espèce, sans que celui-ci n’atteigne nécessairement le plafond fixé par la loi, en prenant en compte quatre critères tenant aux capacités financières de l’auteur du manquement, au degré d’intentionnalité, au degré de gravité de la négligence commise et, enfin, aux frais d’éloignement du territoire français du ressortissant étranger en situation irrégulière selon un barème fixé par arrêté ministériel, qui est identique à celui utilisé auparavant pour l’établissement de la contribution forfaitaire » [3].
Quelles conséquences pour les instances en cours ?
Le régime juridique de la sanction administrative implique d’importantes conséquences, notamment d’un point de vue contentieux.
Premièrement, en matière de plein contentieux, et notamment pour les sanctions administratives, le principe est celui de l’application immédiate de la loi pénale plus douce (rétroactivité « in mitius »), garanti par l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, ainsi que par les stipulations de l’article 7 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Et dans les deux arrêts précités, les Cours de Marseille et de Bordeaux ont reconnu à la loi n°2024-42 du 26 janvier 2024, le caractère de « loi pénale plus douce », s’appliquant ainsi immédiatement à toutes les instances en cours.
Notons que le juge administratif est tenu de faire application de cette loi, même d’office, c’est-à-dire quand bien même lorsque les parties ne le lui ont pas demandé [4].
Deuxièmement, et pour compléter ce panorama, toujours en matière de sanction administratives, depuis le célèbre arrêt Atom, le Conseil d’Etat estime que le juge administratif, en sa qualité de juge de plein contentieux, peut non seulement contrôler le montant de l’amende, mais il peut même, en cas de disproportion, lui substituer sa propre appréciation :
« Il appartient au juge administratif, lorsqu’il est saisi comme juge de plein contentieux d’une contestation portant sur une sanction prononcée sur le fondement de l’article L8253-1 du Code du travail, d’examiner tant les moyens tirés des vices propres de la décision de sanction que ceux mettant en cause le bien-fondé de cette décision et de prendre, le cas échéant, une décision qui se substitue à celle de l’administration. Celle-ci devant apprécier, au vu notamment des observations éventuelles de l’employeur, si les faits sont suffisamment établis et, dans l’affirmative, s’ils justifient l’application de cette sanction administrative, au regard de la nature et de la gravité des agissements et des circonstances particulières à la situation de l’intéressé, le juge peut, de la même façon, après avoir exercé son plein contrôle sur les faits invoqués et la qualification retenue par l’administration, tant s’agissant du manquement que de la proportionnalité de la sanction, maintenir la contribution, au montant fixé de manière forfaitaire par les dispositions citées au point 2, ou en décharger l’employeur » [5].
Cela signifie concrètement que l’employeur pris dans les mailles de l’administration, est incité, dès le stade du contradictoire, à fournir le plus possible d’éléments à l’administration, afin, à défaut d’être exonéré, de tenter de faire « baisser la note » dans des proportions soutenables. S’il n’est pas écouté, il pourra retenter sa chance auprès du juge qui se montrera peut-être plus clément.
Voilà qui rééquilibre un régime juridique trop longtemps fondé sur la répression et qui permettra d’avoir des échanges plus nourris avec l’administration.
