[Point de vue] Faire la preuve de la nécessité de l’association entre démocratie et écologie, le cas de la Commission nationale du débat public (CNDP).

Une consultation publique était organisée entre le 4 et le 27 décembre 2024 concernant un projet de décret du Premier ministre (le « Projet ») visant à modifier la liste des projets soumis à un débat public par l’intermédiaire de la Commission nationale du débat public (la « CNDP »). Cette consultation a récolté 4 173 contributions.

Si le devenir de ce projet de décret est incertain compte-tenu du changement de gouvernement intervenu depuis, on notera que de nombreux acteurs associatifs s’en sont rapidement émus. L’association « France Nature Environnement Bouches-du-Rhône » (« FNE 13 ») titrait notamment son communiqué d’un sévère « CNDP : sacrifier le droit de participer ». Madame Ilaria Casillo, Vice-Présidente de la CNDP, qui on le rappelle n’est légalement pas tenue par un devoir de réserve, partageait également publiquement sa grande préoccupation dans des termes similaires : « On s’en prend à nouveau à la CNDP ».

« A nouveau » car il ne s’agit pas de la première fois que les pouvoirs publics proposent de limiter le champ d’intervention de la CNDP. A titre d’exemple, notons que des sénateurs avaient à l’occasion de l’examen de la loi sur l’industrie verte, proposé en juin 2023 par amendement (retiré) d’exclure tous les « équipements industriels » de la liste de l’article L121-8-I du Code de l’environnement [1].

Ultérieurement à sa création, le régime applicable au débat public en matière environnementale semblait pourtant amorcer une dynamique nouvelle selon laquelle le droit de l’environnement jouait un « rôle majeur dans l’évolution et la transcription juridique du principe de démocratie participative » (sic). Comment expliquer que cette évolution se heurte aujourd’hui à des courants contraires, et dans quelle mesure cette proposition réglementaire vient-elle réellement « sacrifier le droit de participer » ? Cette problématique devrait nous permettre d’aborder les évolutions qui étaient par ailleurs souhaitées afin d’illustrer que l’incertitude des pouvoirs publics quant à la place à donner aux processus de démocratie participative en matière environnementale reflète une défiance sinon un comportement schizophrène.

Les contours du projet.

L’article L121-1 du Code de l’environnement établit la CNDP sous la forme d’une autorité administrative indépendante et la charge notamment de veiller au respect de la participation du public au processus d’élaboration des projets d’aménagement ou d’équipement d’intérêt national relevant de catégories de projets mentionnés à l’article L121-8 dès lors qu’ils présentent de forts enjeux socio-économiques ou ont des impacts significatifs sur l’environnement ou l’aménagement du territoire. La liste des catégories et des seuils est fixée par décret en Conseil d’Etat et codifiée à l’article R121-2 du Code de l’environnement.

Celui-ci propose donc un tableau qui « liste des catégories d’opérations relatives aux projets d’aménagement ou d’équipement dont la Commission nationale du débat public est saisie de droit en application du I de l’article L121-8 et celles relatives aux projets d’aménagement ou d’équipement rendus publics en application du II de l’article L121-8 ». Dans son article 1er, ledit projet de décret propose de supprimer la ligne No. 10 (équipements industriels) du tableau inscrit à l’article précité.

L’administration centrale explique que cette suppression est un moyen d’« accélérer l’implantation des projets industriels en supprimant l’obligation de saisir la Commission nationale du débat publique (CNDP) ». Un arbitrage important a donc été fait en faveur d’un objectif de réindustrialisation. Il est par ailleurs indiqué par le pouvoir central que ce projet fait échos à la volonté politique du Premier ministre de « centrer le travail de la CNDP sur les très grands projets d’envergure nationale pour libérer un grand nombre de projets de la procédure de la CNDP » [2].

En d’autres termes, il s’agirait de faire bénéficier aux projets d’équipements industriels d’un gain de temps potentiel : là où la durée maximale d’un débat public organisé par la CNDP est de 14 mois, la durée maximale d’une concertation préalable, qui est facultative, est elle de 9 mois.

« Centrer le travail de la CNDP sur les très grands projets ».

Il semble que le précédent gouvernement souhaitait donc se recentrer sur l’esprit et la lettre du cadre posé par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement. Cette loi qui portait création de la CNDP posait en effet assez clairement le champ d’intervention de la CNDP : il était limité aux « grandes opérations publiques d’aménagement » présentant « un fort enjeu socio-économique ou ayant un impact significatif sur l’environnement ».

A son origine donc, la CNDP répondait à un double objectif : un objectif démocratique et un objectif de gain de temps (objectif dit « utilitariste »). Cela ressortait très clairement des discussions parlementaires selon lesquelles « de nombreux projets de grands équipements structurants, tracés d’autoroutes ou de TGV, implantations de centrales nucléaires, sont souvent contestés par la population locale, les riverains, les associations de défense, faute de concertation suffisante en amont du processus de décision. La population locale et les riverains s’estiment souvent placés devant le fait accompli ». Dans ces conditions, il convenait d’éviter que « s’ensuivre un contentieux retardant le projet d’équipement ou d’aménagement de plusieurs années. La construction du TGV Sud-Est, sans cesse différée, en est un exemple significatif » [3].

Cet historique était rappelé par Madame Chantal Jouanno, ancienne Présidente de la CNDP, en 2023. Elle remarquait toutefois que le rôle de la CNDP avait bel et bien évolué. Selon elle, le conflit autour du barrage de Sivens notamment, qui avait entraîné la mort d’un militant associatif, avait « dramatiquement révélé que la question de l’utilité publique de plus « petits » projets pouvait être mise en débat ». Le champ d’intervention de la CNDP avait donc été élargi en 2016. Selon ses propres termes, la mission principale de la CNDP était devenue de « garantir le droit à l’information et à la participation du public à l’élaboration des projets, soit dans le cadre de débats publics qu’elle organise, soit dans le cadre de concertations organisées par les responsables du projet, sous l’égide d’un garant ou d’une garante neutre et indépendante qu’elle désigne ». Il en résultait une activité démultipliée mais aussi une vision nouvelle de démocratie participative, unique en Europe, qui mêlait proximité et intérêt général [4]. De ce point de vue, ce recentrage annoncé sur les « grands projets » opère donc un mouvement de reflux par rapport aux développements de l’année 2016.

Un autre point interroge. Il s’agit de l’apparente inadéquation entre l’objectif poursuivi par le projet de décret et le contenu du décret lui-même. Les pouvoirs publics annoncent donc vouloir recentrer l’activité de la CNDP sur les « très grands projets ». Pour autant, la modification proposée consiste à exclure toute une catégorie de projets : tous les projets d’équipement industriels sans considération de leur taille, de leur impact, bref sans distinction. A défaut de distinction, les « très grands projets » industriels ont donc vocation à être exclu du champ du débat public. On rappellera que le tableau reproduit plus haut et qui constitue le droit applicable aux « équipements industriels » prévoit bien deux seuils en deçà desquels le débat public n’est pas obligatoire ou exclu. Il aurait été donc logique dans cet esprit que les pouvoirs publics proposent un relèvement des seuils comme cela avait été le cas en 2021 et non une suppression pure et simple.

Ce projet de décret est-il au moins bien conforme à la lettre de l’article L121-1 du Code de l’environnement ? Se peut-il que des projets d’équipement industriels n’aient jamais d’impact significatif sur l’environnement ou l’aménagement du territoire s’interroge l’association « Humanité et Biodiversité ». Selon cette association, l’article L121-1 du code précité dispose que les projets d’équipements industriels qui impactent significativement l’environnement font l’objet d’une procédure participative. Dans ces conditions, les projets d’équipements industriels, lesquels par nature impactent significativement l’environnement, ne peuvent se voir exclus par décret [5]. Cette argumentation de Humanité et Biodiversité ne convainc pas mais elle met en lumière qu’une modification législative aurait eu plus de sens (comme cela fût proposé par le passé), voire qu’elle serait mieux acceptée.

Les effets attendus de l’exclusion des projets d’équipements industriels.

Pour mesurer l’impact pratique d’une telle modification du champ d’intervention de la CNDP, il faut nommer ce que sont les projets d’équipements industriels. La CNDP explicite sur son site internet qu’il s’agit par exemple des projets d’exploitation de mines (par exemple le projet « Montagne d’Or » en Guyane), de construction d’usines (telles que les usines de production d’hydrogène H2V, le projet Rec Solar de production de panneaux solaires ou encore le projet Gigafactory de production de batteries électriques), ou encore les projets de traitement des déchets (tels que les incinérateurs ou méthaniseurs). A l’évidence, ces types de projets ne sont pas sans impact sur l’environnement. C’est d’ailleurs en substance également ce que l’association « Humanité et Biodiversité » évoquait (voir Supra).

L’association « Génération future » choisi à la différence de la CNDP de nommer dans sa contribution l’exemple de projets plus clivants tels que « l’extension de l’usine Daikin à Oulins-Pierre-Bénite ». En effet, la question de la pollution par les polluants éternels est devenue récemment prégnante. Le risque de pollution aux PFAS que pose ce types d’usines et d’activités industrielles devrait selon cette association faire l’objet d’un débat éclairé devant la CNDP compte tenu de la nature de la pollution, de sa potentielle durée dans le temps et de son impact sur la santé [6].

De manière complémentaire, la Ligue des Droits de l’Homme ajoutait qu’en effet les grands projets industriels génèrent souvent « des externalités négatives majeures », dont « les conséquences nécessitent un dialogue approfondi avec les citoyens, les collectivités locales et les experts dès la conception des projets, tout comme leur suivi dans le temps long » [7].

D’un point de vue quantitatif, le Projet de décret ne « devrait produire d’effets que pour un nombre réduit de projets » car « entre 2021 et 2023, les projets industriels ont représenté 30 concertations (organisées par les entreprises concernées) ou débats publics (organisés par la CNDP) » [8]. Cette vision « macroéconomique », purement quantitative, tait cependant la question essentielle de la conciliation des intérêts nationaux et locaux telle qu’elle est poursuivie par la CNDP.

Par ailleurs, malgré ce resserrement des champs d’intervention obligatoire et facultatif de la CNDP, ces mêmes projets pourraient demeurer soumis à une forme de participation du public : la concertation préalable. C’est ce que souligne le gouvernement qui a certainement retenu depuis 1995 mais aussi à Sivens qu’un projet peut s’embourber dans des contestations de la société civile. En effet, les projets soumis à évaluation environnementale qui se situent hors du champ de la CNDP peuvent faire l’objet d’une mesure de concertation soit à l’initiative du porteur de projet qui peut saisir la CNDP pour obtenir la nomination d’un garant [9], soit à l’initiative de l’autorité compétente pour autoriser le projet qui peut donc imposer au maître d’ouvrage l’organisation de cette concertation, soit à l’initiative du préfet en application du droit d’initiative pour les projets conformes aux seuils financiers fixés à l’article R121-25 du Code de l’environnement.

Si la Ligue des Droits de l’Homme (la « LDH ») doute qu’il s’agisse là d’une réelle option mettant en cause son caractère facultatif, pour Me Arnaud Gossement il faut s’attendre à ce que les grands projets d’équipement industriels fassent l’objet d’une saisine de la CNDP par les préfets et élus locaux pour « apaiser les tensions ou pour ne pas se retrouver en première ligne ». Il faudrait aussi s’attendre à ce que des projets d’équipement industriels soient indirectement soumis à débat quand des projets annexes mais nécessaires demeurent eux soumis à une procédure de débat public obligatoire ou facultatif en application des autres lignes du tableau précité de l’article R121-2 du Code de l’environnement.

D’un point de vue qualitatif, la mise au même plan des processus de débat et de concertation publique peut interroger. Ces deux mécanismes ne s’organisent pas de la même manière. Pour certains, les processus de concertation ont déjà démontré leurs faiblesses dans la mesure où la participation est organisée différemment et que l’information à laquelle il est possible d’accéder est moindre. FNE 13 évoque ainsi, à l’appui de sa contribution à la consultation publique concernant le projet de décret, le projet RTE de ligne THT aérienne entre Fos et Jonquières-St-Vincent. Selon cette association, ce projet a suivi une procédure de concertation à l’issue de laquelle les oppositions demeurent [10].

Une remise en question de l’approche utilitariste du débat public en matière environnementale.

Quand bien même ce Projet n’aurait qu’un impact pratique limité, la LDH s’alarmait d’une exclusion qui contreviendrait à « l’esprit et (…) la lettre de la Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, dont la France est signataire » [11]. Cette proposition serait une « attaque contre la démocratie environnementale ». C’est peut-être davantage cette lecture qui explique la réaction outragée des acteurs de la société civile.

Ce Projet de décret semble pour ceux-là consacrer une critique de la légitimité même du débat démocratique en matière d’action environnementale. Cette position fait directement écho aux circonstances dans lesquelles la CNDP a été créée et à ses deux objectifs précités : l’« ambition démocratique » et l’« ambition utilitariste » [12]. Selon l’ambition initiale, il ne s’agissait donc pas tant d’inventer un nouveau mécanisme de démocratie environnementale que de mieux associer les populations à l’élaboration des projets ayant un impact sur l’environnement pour limiter les contentieux et donc les retards. Cette ambition prenait pour acquis que le débat public permettait de garantir l’acceptabilité des projets.

Chantal Jouanno rappelait utilement que « Le débat public, dans la mesure où il se situe très en amont de l’élaboration du projet, permettra d’identifier ces difficultés, ces questionnements. Il permettra aux décideurs de les prendre en compte dans l’élaboration de leur projet pour tenter d’y apporter des réponses. Ce conflit entre intérêt général et intérêt particulier n’est pas illégitime. Dans une démocratie, la confrontation des arguments, voire le conflit est légitime. La violence, comme le refus des oppositions, ne l’est pas (…). Tout l’enjeu du processus participatif est de bien identifier le problème, d’en poser les termes de manière argumentée pour que la qualité et la légitimité des décisions soient améliorées » [13].

Ainsi, en excluant une catégorie entière de projets du débat public, le décret pourrait favoriser le « caractère vertical » de la mise en œuvre des projets industriels, renforcer la défiance des citoyens et accroître le risque de contentieux, et donc restreindre la sécurité juridique dont les porteurs de projet ont besoin. Il est permis de penser en fin de compte que les projets contestés pourraient ne pas bénéficier du gain de temps promis par le précédent gouvernement [14].

On perçoit que l’ambition utilitariste qui existait jusqu’alors est également mise en défaut par ce projet de décret. Car en proposant d’exclure en bloc du débat public les projets d’équipements industriels, le gouvernement semble considérer que c’est bien le débat public qui crée le conflit et non plus le projet lui-même. Ce n’était visiblement pas l’esprit qui préexistait en 1995.

La participation publique : un frein ou un levier de l’action publique environnementale ?

Finalement, la question se pose de savoir si la participation publique est un frein ou un levier de l’action publique environnementale. C’est ainsi que nombreux observateurs et contributeurs à ladite consultation soulevaient qu’il aurait été bienvenu de commencer par étudier les conséquences de l’absence de débat ou concertation publique préalable afin de mesurer si réellement un débat public améliore, efface ou est sans effet sur les tensions entre partisans et opposants d’un projet [15].

Pour la LDH, il apparaît évident que la CNDP est un outil utile pour cadrer, corriger, améliorer l’action publique environnementale et donc qu’il aurait fallu renforcer la CNDP en lieu et place de l’affaiblir. Elle proposait même « plutôt que de restreindre les compétences de la CNDP (…), de renforcer ses moyens, afin de maintenir un haut niveau de participation du public et de transparence (…) » et d’élargir la possibilité de saisine citoyenne de la CNDP (voir la contribution précitée de la LDH).

On retrouve en essence la position qui était celle de la CNDP elle-même dans le cadre de la loi dite « ASAP » d’accélération et de simplification de l’action publique par laquelle elle demandait très clairement de poursuivre le mouvement opéré en 2016, donc d’élargir le champ d’intervention de la CNDP. Elle dénonçait notamment la révision des seuils prévus, la possibilité de lancer un appel d’offre avant la fin du processus participatif etc. La CNDP recommandait clairement d’élargir son rôle et partant son autorité aux « opérations correspondant aux grands enjeux contemporains » via l’organisation de débats publics à l’échelle nationale et régionale [16].

Devant ce constat, il est permis de s’interroger : s’il s’agissait réellement de participer à l’entreprise de simplification administrative, pourquoi s’attaquer à la question du champ d’application du mécanisme participatif lui-même et pas plutôt à ses conditions procédurales ? Aurait-il été possible de fluidifier le travail administratif des porteurs de projets en révisant éventuellement le nombre et le type de documents à communiquer dans le cadre d’un débat public [17].

Conclusion.

L’inadéquation entre les objectifs annoncés et leur mise en œuvre au moyen de ce projet de décret oblige à s’interroger sur la réalité des arbitrages en cours. S’agit-il d’arbitrage à court terme visant à faciliter la réindustrialisation, d’accélérer des procédures, de simplifier, quitte à mettre dans l’immédiat au second plan les intérêts environnementaux, ou s’agit-il d’une amorce de remise en question plus profonde de la place des procédures de débats publics, du droit à l’information et donc d’un rejet par les pouvoirs public de l’action privée organisée en matière environnementale ?

Pourtant, comme rappelé très justement en 2022 par Mme. Chantal Jouanno, l’épisode du TGV méditerranée « démontre que la naissance du débat public dans le domaine environnemental n’est ni une construction intellectuelle ni une simple initiative volontaire de l’État. Elle est une revendication démocratique. Nous ne devons jamais oublier cet ADN fondateur du débat public, même s’il a été ensuite institutionnalisé par la loi de 1995 qui a créé la Commission nationale du débat public » [18].

La création de la CNDP est pour les associations environnementales et la CNDP elle-même un levier démocratique à même d’améliorer la qualité de l’action publique environnementale en garantissant l’acceptation sociale des projets industriels dans le temps et l’environnement [19]. Le législateur et les pouvoirs publics l’avaient jusqu’à maintenant reconnu et le peuple associatif ne semble pas prêt d’y renoncer. Pourtant, les propositions récentes amorcent un mouvement de reflux qui trahi peut-être une vision schizophrénique des pouvoirs publics dans laquelle la participation citoyenne aux questions environnementales est davantage perçue comme un frein que comme un levier. Cela n’est pas sans rappeler l’issue malheureuse donnée par les pouvoirs publics aux recommandations de la convention citoyenne pour le climat malgré les annonces faites au plus haut sommet de l’Etat.

Pour paraphraser Chantal Jouanno, il apparaît que l’association des termes « démocratie » et « écologie » devra visiblement toujours faire la preuve de sa nécessité [20].