Illustration sur la récente présomption d’urgence à obtenir la suspension d’un refus de permis de construire. Par Antoine Louche, Avocat.

L’article L521-1 du Code de justice administrative qui encadre la procédure de référé-suspension a été instauré en 2000 et est applicable depuis le 1er janvier 2021, soit depuis 25 ans. Il s’agit d’un recours en urgence, accessoire à un recours en annulation.

Deux conditions cumulatives doivent être réunies pour une telle suspension : le juge des référés doit constater qu’il existe une urgence à suspendre l’exécution de la décision contestée d’une part, et il doit en outre relever qu’il existe un doute sérieux sur la légalité de cette décision d’autre part.

S’agissant de la condition d’urgence très rapidement le Conseil d’Etat a fixé le principe applicable via sa désormais célèbre décision Confédération nationale des radios libres. Il considère depuis lors que :

« (…) la condition d’urgence à laquelle est subordonné le prononcé d’une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision administrative contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre ; qu’il en va ainsi, alors même que cette décision n’aurait un objet ou des répercussions que purement financiers et que, en cas d’annulation, ses effets pourraient être effacés par une réparation pécuniaire ; qu’il appartient au juge des référés, saisi d’une demande tendant à la suspension d’une telle décision, d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de celle-ci sur la situation de ce dernier ou, le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue (…) » [1].

Ce principe conduisait historiquement à voir rejeter pour défaut d’urgence une demande de référé-suspension dirigée contre une décision de refus de permis ou d’opposition à déclaration préalable.

A titre d’exemple, en 2022 le juge des référés du Tribunal administratif de Strasbourg pour considérer que la condition d’urgence n’était pas remplie a relevé que :

« (…) la société requérante fait valoir que le refus de permis de construire la place dans l’impossibilité de mener son projet et qu’elle est, par conséquent, privée de rentrées financières alors même qu’elle est débitrice d’un crédit de 443.000 euros relatif à l’acquisition du terrain d’emprise de la construction projetée qui sera échu le 30 juin 2022. Elle précise que le remboursement de cette somme peut être exigé par l’établissement bancaire à partir du 30 juin 2022 et qu’elle a fait l’objet de relances de la part de son établissement de crédit. Elle ne produit toutefois à l’appui de ses allégations qu’un relevé d’information bancaire révélant un solde débiteur de 443.360,55 euros daté du 2 mai 2022 sans justifier de ce qu’elle ne serait pas dans la capacité de le rembourser ou de négocier son remboursement dans des conditions préservant ses intérêts de façon suffisante, sans préciser sa situation juridique et financière et celles de ses associés, ni dans quelle mesure l’octroi d’un permis de construire à courte échéance serait de nature à résoudre les difficultés financières dont la gravité n’est en tout état de cause pas établie par les documents versés au dossier et les explications apportées. La société pétitionnaire indique au demeurant que la parcelle d’assiette a fait l’objet d’une décision de préemption du 5 avril 2022, sans expliquer en quoi cette décision ne remet pas en cause la faisabilité de son projet, à supposer même qu’elle puisse bénéficier d’un permis de construire. Dans ces conditions, la société requérante ne justifie pas, comme il lui incombe, de ce que la décision de refus de permis de construire préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à sa situation. Par suite, la condition relative à l’urgence posée par l’article L521-1 du Code de justice administrative ne peut être regardée comme remplie. (…) » [2].

Plus récemment encore en 2024, le juge des référés du Tribunal administratif de Versailles a justifié son rejet de la manière suivante :

« (…) 3. Pour justifier de l’urgence, le GFA de Villuet, qui sollicite la suspension de l’exécution de l’arrêté de refus de permis de construire modificatif portant sur la création d’un logement à usage d’habitation pris par le maire de la commune de Feucherolles le 21 juin 2024, fait valoir que la création d’un logement d’habitation a pour objectif de permettre à la société Equicampus, qui dispose d’un bail rural signé avec elle, de poursuivre son activité d’élevage et de dressage de chevaux, la surveillance constante des animaux étant cruciale pour leur bien-être et leur sécurité. Il précise notamment que l’élevage des poulinières nécessite une attention particulière afin notamment d’assurer des soins au moment de la naissance des poulains et de protéger les animaux contre les vols, attaques de prédateurs et accidents. Toutefois, alors que la société Equicampus est installée sur le site depuis 2019 et y exerce déjà son activité d’élevage, le requérant ne justifie pas de circonstances particulières caractérisant la nécessité pour lui de bénéficier à bref délai d’une mesure provisoire dans l’attente d’une décision juridictionnelle statuant sur la légalité de la décision attaquée. Ainsi, en l’état de l’instruction, la condition d’urgence, au sens de l’article L521-1 du Code de justice administrative, ne peut être regardée comme remplie. Il y a lieu, dès lors, de faire application de l’article L522-3 du Code de justice administrative et de rejeter les conclusions de la requête tendant à la suspension de l’exécution de la décision attaquée, (…) » [3].

La rigueur de cette position était à l’opposé de celle retenue par le juge des référés dans le cadre d’un référé-suspension dirigé contre une décision de délivrance d’une autorisation d’urbanisme.

En effet, rappelons-le depuis plus de dix années, le juge avait reconnu une présomption d’urgence à contester un permis de construire ou un arrêté de non-opposition à déclaration préalable à raison du caractère difficilement réversible de la construction [4].

À la suite de cette prise de position jurisprudentielle, le législateur est venu la codifier au sein de l’article L600-3 du Code de l’urbanisme qui dispose notamment que :

« Un recours dirigé contre une décision de non-opposition à déclaration préalable ou contre un permis de construire, d’aménager ou de démolir ne peut être assorti d’une requête en référé-suspension que jusqu’à l’expiration du délai fixé pour la cristallisation des moyens soulevés devant le juge saisi en premier ressort.
La condition d’urgence prévue à l’article L521-1 du Code de justice administrative est présumée satisfaite (…) ».

Il y avait donc jusqu’à la réforme de novembre 2025 deux analyses totalement opposées.

Désormais il y a une harmonisation du contentieux en matière de demande de suspension d’une décision de refus ou d’octroi de permis/ d’opposition ou non-opposition à DP, grâce à l’article L600-3-1 du Code de l’urbanisme.

Le juge des référés du Tribunal administratif de Versailles vient d’illustrer ce nouvel état du droit. Dans le cadre de la contestation d’un recours dirigé contre une décision de refus permis de construire, valant permis de démolir, portant sur la construction de logements en collectif, pour écarter la fin de non-recevoir opposé en défense par la Commune, il a relevé que :

« (…) Il résulte de ces dispositions que la condition d’urgence prévue par les dispositions de l’article L521-1 du Code de justice administrative est présumée satisfaite lorsqu’est demandée la suspension d’une décision portant refus de délivrance d’un permis de construire. Il ne peut en aller autrement que dans le cas où l’autorité qui a formé un tel refus justifie de circonstances particulières. Il appartient alors au juge des référés, pour apprécier si la condition d’urgence est remplie, de procéder à une appréciation globale de l’ensemble des circonstances de l’espèce qui lui est soumis.

5. La commune de XXX fait valoir en défense que le projet en litige est porté par le promoteur immobilier XXXX dont le chiffre d’affaires s’élevait en 2024 à près de 14 millions d’euros avec un taux de croissance en augmentation constante, passant de 19,6% en 2021 à 37,6% en 2024. Elle estime ainsi qu’au regard de sa situation financière stable et des nombreux projets immobiliers qu’elle mène sur l’ensemble du territoire national, l’arrêté refusant son permis de construire ne la place pas dans une situation d’urgence. Par ailleurs, la commune fait valoir qu’aucune procédure de carence en logements sociaux n’est actuellement engagée à son encontre par le préfet des Yvelines et que si elle s’engage en faveur du développement de logements sociaux, elle souhaite voir mener des opérations de qualité afin de préserver le cadre de vie de son territoire. Toutefois, ces considérations ne sont pas, en l’état de l’instruction, de nature à renverser la présomption prévue par l’article L600-3-1 du Code de l’urbanisme. Ainsi, la condition d’urgence requise par l’article L521-1 du Code de justice administrative doit être regardée, en l’espèce, comme satisfaite. (…) » [5].

Le juge a ensuite enjoint la Commune à délivrer le permis sollicité.

Désormais donc, sauf à pouvoir renverser la présomption d’urgence reconnue par le texte, s’agissant d’une présomption simple et donc réfragable, le juge n’aura plus qu’à prendre position sur la légalité du refus de permis ou d’opposition à DP.

Cette réforme devrait naturellement conduire à réduire de manière significative les refus « fantaisistes » ou de « politique » portant bien souvent sur les problématiques d’intégration dans le site ou avec le bâti existant par rapport au projet ou la question de la sécurité des accès.

Références :