1. L’annulation du PLUiH de la Métropole de Toulouse comme genèse d’un nouveau courant jurisprudentiel ?
Le point de départ de ce courant a peut-être été initié par les jugements du Tribunal administratif de Toulouse de mars et mai 2021 prononçant l’annulation du PLUi valant Programme local de l’habitat (donc PLUiH) de Toulouse Métropole.
Ces jugements ont par la suite été confirmés par la Cour administrative d’appel de Bordeaux. Dans cette affaire, l’annulation du PLUiH de la Métropole de Toulouse a été prononcée à raison de l’insuffisance substantielle de l’analyse de la consommation passée d’espaces naturels et agricoles et forestier (ENAF) et la justification des objectifs de modération de cette consommation.
Il s’agissait donc d’une insuffisance du rapport de présentation du document d’urbanisme, qui comprend conformément à l’article L151-4 du Code de l’urbanisme, notamment le diagnostic du territoire, les évaluations et études environnementales, mais également la justification des choix du parti d’aménagement retenu par les auteurs du document d’urbanisme.
Précisons, avant d’aller plus loin sur l’étude de la poursuite et confirmation de ce courant jurisprudentiel, que la tendance était auparavant plutôt contraire. Ainsi pour exemple, environ une quarantaine de recours avaient été formés à l’encontre de la délibération de la Métropole de Lyon approuvant son PLU-H en 2019. Certains de ces recours contenaient une argumentation similaire à celle qui a conduit à l’annulation du PLUi-H de Toulouse, sans pour autant qu’elle soit retenue à l’époque.
2. Une confirmation grandissante de l’efficacité juridique de certains moyens.
Les observateurs habituels de ces sujets n’ont pas manqué de constater que d’autres juridictions ont ensuite confirmé cette position. La multiplication de ces confirmations est en train de créer un nouveau courant jurisprudentiel.
Ainsi, pour exemple et sans rechercher l’exhaustivité, on peut notamment ici faire référence à :
L’annulation par le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise qui est intervenu quelques jours avant celui concernant le PLUiH de Toulouse et qui a également annulé le à raison d’une insuffisance des justifications des solutions de substitution raisonnable à l’urbanisation de la moitié du sud du triangle de Gonesse.
L’annulation par le Tribunal administratif de Marseille à raison notamment d’une incompatible avec le principe d’équilibre résultant du 1° de l’article L101-2 du Code de l’urbanisme résultant de la répartition projetée entre résidences principales et résidences secondaires ne correspond pas à la réalité de la tendance décrite dans le rapport de présentation, alors que par ailleurs les auteurs du PLU ont précisément entendu fixer comme objectifs la diminution du nombre de ces résidences secondaires et la limitation de la consommation des espaces. L’ouverture à l’urbanisation de 2,99 hectares du territoire pour la création de 93 logements n’apparaît pas compatible ni avec les besoins réels de la commune en matière de logement permanent, ni avec les objectifs poursuivis par ses auteurs de baisse du nombre de résidences secondaires.
L’arrêt de la Cour administrative de Nantes qui a annulé le PLUi valant SCOT de Questembert Communauté en considérant que le rapport de présentation du PLUi, en cela compris les données démographiques récentes, ne permettent ni de justifier l’objectif d’accueil de 5 000 habitants supplémentaires à l’horizon 2029, soit près du double de celui-ci projeté compte tenu des données récentes, correspondant à une forte croissance démographique annuelle de 1,7 %, ni de la construction, en conséquence, de 2 750 logements sur la période pour une enveloppe de consommation foncière totale de 125 hectares.
L’annulation par le Tribunal administratif de Grenoble le 30 mai 2023 du SCOT du Pays de Maurienne à raison notamment :
- d’une insuffisance de l’étude environnementale en ce qui concerne l’absence de justification du parti d’aménagement retenu par rapport à des solutions de substitution envisageables pour les unités de tourisme nouvelles,
- mais également une contradiction entre les objectifs du projet d’aménagement et de développement durable, prévoyant le développement d’un tourisme raisonné, respectueux des espaces naturels et tendant au développement touristique en dehors de la seule saison hivernale et les mesures mises en place par le document d’orientation et d’objectifs, consacrées pour l’essentiel à l’extension des domaines skiables,
- mais aussi une violation du principe d’équilibre prévu par l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme avec un renforcement jugé excessif des équipements touristiques.
L’annulation par le Tribunal administratif de Grenoble le 15 février 2024 du PLU d’Huer-en-Oisans insuffisance rapport de présentation relative à l’analyse des besoins potentiels de réhabilitation de l’immobilier de loisir, et plus précisément la gestion des « lits froids ». Le tribunal avait alors estimé que le rapport de présentation était insincère et que ce vice était de nature à priver le public d’une garantie.
Ou encore l’annulation par la Cour administrative d’appel de Nancy du SCOT de l’agglomération de Thionville à raison de l’insuffisance du rapport de présentation et le constat d’objectifs de consommation foncière excessifs.
3. Le principe d’équilibre c’est quoi ?
Le principe d’équilibre est inscrit à l’article L. 101‑2 du code de l’urbanisme, impose une conciliation entre plusieurs objectifs :
- équilibre entre populations urbaines et rurales,
- gestion économe des espaces naturels, agricoles et forestiers,
- limitation de l’étalement urbain.
Plusieurs décisions précitées ont retenu une atteinte ou une méconnaissance à ce principe d’équilibre avec souvent une insuffisance du rapport de présentation sur le diagnostic de la situation et/ou de l’étude environnement, confronté à une consommation d’espace, une création de logements et/ou d’équipement public insuffisamment justifiés et excessifs.
4. Les conséquences d’une éventuelle annulation.
L’effectivité de ces moyens est telle qu’elle conduit de manière quasi-systématique à une annulation intégrale du document d’urbanisme (PLU, PLUi, PLUiH, SCOT).
En effet, le juge considère alors que les insuffisances en cause ont porté atteinte à la sincérité de l’enquête publique et donc de l’information du public et/ou des élus à l’occasion du vote. Il s’agit alors d’un vice substantiel, qui prive les intéressés d’une garantie et qui ne peut être régularisé au bénéfice de la désormais célèbre jurisprudence dite Danthony du Conseil d’État en application de laquelle :
« (…) s’agissant des irrégularités commises lors de la consultation d’un organisme, une règle qui s’inspire du principe selon lequel, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie ; que l’application de ce principe n’est pas exclue en cas d’omission d’une procédure obligatoire, à condition qu’une telle omission n’ait pas pour effet d’affecter la compétence de l’auteur de l’acte (…) ».
Notons que dans le cadre de l’annulation du PLUiH de la Métropole de Toulouse l’administration avait sollicité du juge qu’il diffère dans le temps les effets de l’annulation contentieuse, notamment au regard des nombreuses conséquences de cette annulation sur le territoire concerné. Rappelons que cette Métropole comprend 37 communes et plus de 800 000 habitants.
Cette demande a été rejetée tant par le Tribunal que par la Cour administrative d’appel de Bordeaux.
Rappelons enfin que l’annulation de la délibération approuvant un nouveau document implique un retour au dernier document d’urbanisme directement opposable, il peut s’agit d’un PLU, PLUi, d’un Plan d’occupation des sol (POS), d’une carte communale voir dans certains cas un retour au Règlement National d’Urbanisme (RNU).
Metz Métropole a indiqué qu’elle entendait interjeter appel du jugement du Tribunal administratif de Strasbourg.
À suivre donc pour savoir si la Cour administrative d’appel de Nancy viendra confirmer la tendance jurisprudentielle actuelle ou confirmer la légalité du document d’urbanisme.
