Légalité du retrait du drapeau européen de la façade des mairies.

La Constitution ne reconnaît que le drapeau national.

En droit, l’article 2 de la Constitution de 1958 ne reconnaît qu’un seul drapeau national, le drapeau tricolore. S’il est permis de pavoiser aux couleurs européennes, « le drapeau européen ne peut toutefois être hissé qu’en y associant les couleurs françaises et sous réserve qu’il soit placé à droite du drapeau français et donc vu à gauche de ce dernier en regardant l’édifice public » [1].

Lorsque le drapeau européen est apposé, il est placé à la droite du drapeau français qui occupe la place d’honneur, souvent accompagné d’un drapeau régional.

Le 10 mai 2023, l’Assemblée nationale avait adopté, en première lecture, une proposition de loi tendant à rendre obligatoire, pour les communes de plus de 1500 habitants, le pavoisement des drapeaux français et européens assorti de l’apposition de la devise de la République (Liberté, égalité, fraternité) sur la façade de chaque mairie.

Le texte, arrivé au Sénat le 11 mai 2023, n’a toujours pas été examiné par la Haute Assemblée. Dans un contexte politique, marqué par la contestable réforme des retraites, la dissolution puis l’instabilité gouvernementale, le Sénat a manifestement estimé que l’obligation de pavoiser aux couleurs bleues et or était d’un intérêt très limité et en a différé l’examen sine die.

Il n’existe donc, aujourd’hui, aucune obligation de pavoisement sur la façade d’un édifice public et s’il n’y a qu’un seul drapeau, il ne peut être que celui de la Nation.

Il convient de préciser que sur instruction du Premier ministre, le pavoisement aux couleurs nationales est obligatoire sur les frontons de toutes les mairies de France pour 14 journées nationales commémoratives (fête nationale, armistice 1918, fin de la guerre d’Algérie, journée des déportés, journée nationale de la Résistance…).

Le drapeau européen n’est obligatoire que le 9 mai et sur les écoles.

Le 9 mai, journée de l’Europe, fait partie des 14 dates pour lesquelles le pavoisement est obligatoire et la seule pour laquelle il doit se faire aux couleurs européennes. Si le drapeau bleu aux étoiles d’or flotte sur les frontons des mairies, ce n’est donc de façon coutumière, à l’instar des emblèmes régionaux.

En revanche, il est obligatoire sur la façade des écoles, collèges et lycées, y compris de l’enseignement privé, aux termes de l’article L111-1-1 du Code de l’éducation qui dispose que « la devise de la République, le drapeau tricolore et le drapeau européen sont apposés sur la façade des écoles et des établissements d’enseignement du second degré publics et privés sous contrat ».

Il n’y a donc aucun risque juridique à retirer le drapeau européen de la façade d’une mairie si l’on n’est pas le 9 mai.

Le pavoisement doit respecter le principe de neutralité.

Dans une décision de principe du 27 juillet 2005, le Conseil d’Etat a déduit du principe de neutralité régissant les services publics qu’il s’oppose « à ce que soient apposés sur les édifices publics des signes symbolisant la revendication d’opinions politiques, religieuses ou philosophiques » [2]. En conséquence, le juge du Palais Royal a considéré que le drapeau indépendantiste martiniquais, en tant qu’il était la manifestation d’une revendication politique, ne pouvait être flotter au fronton d’un édifice public.

Sur le fondement de cette jurisprudence, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a pu considérer que la réalisation d’une fresque sur un hôtel de ville, destinée à promouvoir l’accueil des étrangers en France et à critiquer l’initiative d’un débat sur l’identité nationale, constituait une prise de position politique méconnaissant le principe de neutralité [3].

Plus récemment, le juge des référés du Tribunal administratif de Paris avait considéré que l’apposition d’une grande banderole de soutien à la mobilisation contre la réforme des retraites de 2023, constituait « eu égard au contexte polémique actuel dans lequel s’inscrit le message figurant sur les banderoles » une atteinte au principe de neutralité des services publics justifiant la suspension de l’exécution de la décision de la maire de Paris d’apposer ces banderoles sur la façade de l’Hôtel-de-ville [4].

A l’inverse, le Tribunal administratif de Paris s’est prononcé sur la légalité de l’apposition de drapeaux arc-en-ciel LGBT sur la façade de l’Hôtel-de-ville et sur le mobilier urbain de la ville de Paris en considérant que les initiatives prises par la ville n’étaient pas uniquement fondées sur une volonté de d’apporter un soutien politique aux revendications des associations LGBT mais avant tout d’exprimer un attachement à des valeurs de tolérance et de lutte contre les discriminations fondées sur l’orientation sexuelle ou l’identité de genre [5].

La neutralité n’empêche pas le soutien politique dès lors qu’au-delà de ce soutien s’exprime un message consensuel et dénué de toute polémique de nature politique.

C’est ainsi que le drapeau ukrainien que l’on voit flotter depuis 2022 est amplement toléré sur les édifices publics dans la mesure où il ne méconnaît pas le principe de neutralité dès lors qu’il « reste dans l’ordre du symbolique et s’inscrit dans le contexte national de soutien diplomatique, humanitaire et matériel offert à l’Ukraine par l’Etat français » [6].

A l’inverse, l’apposition de drapeaux israéliens ou palestiniens n’est pas consensuelle et est régulièrement sanctionnée par le juge administratif.

Il en va ainsi du drapeau israélien, qui n’est pas appréhendé comme un unique soutien aux otages mais comme un soutien à l’Etat d’Israël [7] comme du drapeau palestinien qui n’est pas considéré comme la seule marque de soutien aux populations civiles de la bande de Gaza, dans un but exclusivement humanitaire, mais bien une prise de position de nature politique au sujet d’un conflit [8].

Sur le conflit au Moyen Orient, un invitant à la paix peut porter atteinte à la neutralité requise, en particulier s’il fait état du mot contesté de génocide, il manifeste une prise de position politique et encourt le retrait de la façade de l’Hôtel de ville [9].

A la lumière de ces décisions, il ne fait pas de doute que le remplacement d’un drapeau européen par des messages de soutien au monde agricole, voire la mise en place de drapeaux de groupements ou d’organisations syndicales prenant une part active dans les manifestations actuelles pourrait, à l’évidence, faire l’objet d’une censure du juge administratif.

La compétence pour pavoiser appartient au conseil municipal.

Enfin, si un maire peut prendre la décision de retirer un drapeau européen seul, en revanche, pour apposer un drapeau étranger ou régional, il doit en référer à son conseil municipal seul compétent, conformément aux dispositions de l’article L2121-29 du Code général des collectivités territoriales.

C’est ainsi que le Tribunal administratif de Versailles avait annulé la décision du maire de Saint Germain en Laye d’apposer un drapeau ukrainien sur le fronton de l’Hôtel de ville pour un vice d’incompétence, faute pour le conseil municipal de la commune d’avoir délibéré à cet effet. Le juge relevant toutefois l’absence de méconnaissance au principe de neutralité que constitue l’apposition du drapeau ukrainien [10].

De la même manière, le Tribunal administratif de Nantes a annulé la décision prise par la maire de la commune de pavoiser la cour d’honneur de l’Hôtel de ville de Nantes d’un drapeau aux couleurs de la Bretagne, faute pour le conseil municipal d’avoir délibéré à cet effet. En revanche, il ne s’est pas prononcé sur l’opportunité d’un drapeau breton sur la façade d’une mairie ligérienne et sa conformité au principe de neutralité [11].
Le débat reste donc ouvert.

Liberté, égalité, fraternité mais pas laïcité.

Enfin parmi les ajouts proscrits sur la façade des édifices publics, notons que la Cour administrative d’appel de Versailles a récemment sanctionné, sur les écoles communales, l’ajout au triptyque « Liberté, Egalité, Fraternité » du mot « Laïcité » qui, quand bien même serait évoqué à l’article 1er de la Constitution, ne fait pas partie de la devise de la République énumérée à l’article 2 [12].

Ici, ce n’est donc pas le parti pris politique qui est sanctionné, mais la dénaturation de la devise nationale. En effet, au-delà de la méconnaissance de l’article 2 de la Constitution, la laïcité est un terme qui ne s’accorde guère avec ceux de la devise.

D’une part, parce que la laïcité s’applique seulement à l’Etat, alors que la liberté, l’égalité et la fraternité s’appliquent aux citoyens.

D’autre part, à la différence de la laïcité, la liberté, l’égalité et la fraternité sont des valeurs. La liberté est le principe, l’égalité est un droit car elle est la garantie du principe (l’égalité devant la loi empêche la liberté d’être oppressive) et la fraternité, principe à valeur constitutionnelle depuis 2018, qui définit les liens qui unissent les citoyens libres et égaux composant la communauté nationale.

A l’inverse, la laïcité, telle que pensée en 1905, n’est ni un but, ni une fin en soi, c’est simplement un cadre dans lequel s’exerce les libertés. Elle ne peut donc pas être apposée aux frontons des écoles ou des mairies.