Le droit au recours des tiers contre les permis de construire, pierre angulaire du contrôle de la légalité et de la protection du cadre de vie, connaît un détournement préoccupant. Une pratique opportuniste, communément dénommée « recours marchandé » ou « recours spéculatif », se développe. Elle consiste pour un requérant à former un recours, parfois minimalement motivé, dans le but principal de négocier financièrement son retrait auprès du bénéficiaire du permis, dont le projet est paralysé par l’effet suspensif. Cette instrumentalisation du contentieux administratif pour en tirer un profit privé constitue une forme de « sycophantisme moderne » appliqué au droit de l’urbanisme, pervertissant une garantie procédurale en une activité de rente. Cette étude se propose d’en analyser les mécanismes, le cadre juridique et les pistes de sanction.
1. Manifestations et mécanismes du recours marchandé.
1.1. Définition et modus operandi.
Le recours marchandé n’est pas une catégorie juridique formelle, mais une pratique constatée par la doctrine et les praticiens. Son schéma est récurrent :
Le dépôt d’un recours : un tiers forme un recours contentieux contre un permis de construire, souvent pour des motifs standards (vues, cadre de vie, non-conformité mineure).
L’exploitation de l’effet suspensif : conformément à l’article L600-1 du Code de l’urbanisme, ce recours suspend l’exécution du permis, gelant le projet pour une durée souvent comprise entre 12 et 24 mois.
La proposition de transaction : le requérant, ou son mandataire, entre en contact avec le promoteur ou le bénéficiaire du permis pour proposer le retrait du recours en échange d’une contrepartie financière. Cette contrepartie est présentée comme une « indemnisation » pour trouble de voisinage ou comme un prix de renonciation.
Le calcul économique : pour le promoteur, le coût du retard (charges financières, résiliation des contrats, perte de ventes) excède souvent de loin le montant de la transaction demandée. La rationalité économique pousse au rachat du silence.
1.2. Profils des acteurs et preuve de l’intention.
Les auteurs peuvent être des particuliers voisins, mais aussi des associations ou des « professionnels » du recours agissant en série. La difficulté centrale réside dans la preuve de l’intention dolosive. Celle-ci est rarement écrite ; elle se déduit de circonstances telles que l’absence de lien sérieux avec le bien-fondé du recours, la rapidité de la proposition transactionnelle après le dépôt, ou la répétition de la démarche par un même requérant sur différents projets.
2. Le cadre juridique existant : entre tolérance et répression.
2.1. Le droit au recours et ses limites : l’intérêt à agir et la loyauté.
Le principe est libéral : tout « intéressé » peut contester un permis [1]. Le juge administratif apprécie souverainement cet intérêt, qui peut être indirect [2]. Cependant, cet exercice doit être loyal. Le recours constitue un abus de droit lorsqu’il est détourné de sa finalité juridictionnelle pour servir un but étranger à toute volonté de faire contrôler la légalité [3]. Le recours marchandé entre potentiellement dans cette catégorie.
2.2. L’arsenal répressif imparfait.
Plusieurs voies de droit peuvent être envisagées contre cette pratique :
L’exception d’abus de droit devant le juge administratif : le bénéficiaire du permis peut soulever que le recours est abusif. S’il est accueilli, le juge rejette le recours et peut condamner son auteur à des dommages-intérêts pour procédure abusive [4]. Toutefois, la charge de la preuve est lourde.
L’action pénale : la proposition de retrait contre argent peut relever du chantage [5] ou de l’extorsion [6], si l’intimidation ou la menace est caractérisée. La frontière avec une négociation civile est ténue et les poursuites restent rares.
La demande de référé-suspension pour recours manifestement abusif : le bénéficiaire du permis peut demander au juge des référés de lever la suspension au motif que le recours est manifestement abusif [7]. Cette procédure est prometteuse mais encore peu utilisée.
3. Les réformes législatives et leurs limites : le cas de la loi Elan.
Face à ce phénomène dénoncé par l’Association des maires de France et plusieurs rapports parlementaires, le législateur est intervenu via la loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (dite « loi Elan »).
3.1. Les mesures phares.
Suppression de l’effet suspensif de plein droit pour les recours contre certains grands projets [8] : pour les opérations d’intérêt national ou de logement de grande ampleur, le recours n’est plus suspensif. La suspension doit être expressément demandée et ordonnée par le juge des référés.
Accélération de la procédure : réduction des délais d’instruction pour les recours contre les permis de construire de logements.
Condamnation systématique aux dépens : en cas de rejet d’un recours contre un permis de construire des logements, le requérant peut être condamné à une somme forfaitaire pour les frais exposés par l’autre partie [9].
3.2. Une efficacité relative et un champ d’application limité.
Ces réformes sont utiles mais incomplètes :
Champ d’application restreint : la suppression de l’effet suspensif automatique ne vise que les projets les plus importants. La grande majorité des permis (maisons individuelles, petits immeubles) reste vulnérable au blocage automatique.
Pas d’incidence sur l’intention : ces mesures traitent les symptômes (la lenteur, le blocage) plus que la cause (l’intention spéculative). Un recours marchandé peut toujours être formé ; il sera juste jugé plus vite.
Difficulté de mise en œuvre : la preuve de l’abus reste difficile à rapporter pour le juge du fond comme pour le juge des référés.
4. Pistes de réflexion pour une réforme substantielle.
Pour combattre efficacement cette pratique tout en préservant le droit au recours des tiers lésés, plusieurs pistes méritent d’être explorées :
Conclusion.
Le recours marchandé représente une pathologie du contentieux de l’urbanisme. En détournant une garantie procédurale à des fins de profit privé, il porte atteinte à la sécurité juridique des opérateurs, freine la construction et discrédite l’institution judiciaire. Si la loi ELAN a tenté d’en atténuer les effets, elle n’en a pas traité la cause profonde : la rentabilité offerte par l’effet suspensif automatique couplé à des délais de jugement longs.
Une réponse efficace nécessite une réforme courageuse, probablement par la suppression progressive de l’effet suspensif de plein droit au profit d’un système de référé-suspension, combinée à un durcissement des sanctions civiles pour abus de procédure. L’objectif doit être de sanctuariser le recours contentieux comme un instrument de contrôle de la légalité et de protection des droits, et non comme une option d’investissement spéculatif. Cette réflexion dépasse le seul droit de l’urbanisme et interroge plus largement notre capacité à protéger les procédures juridictionnelles contre leur capture par des logiques purement économiques et prédatrices.
Bibliographie sélective.
Code de l’urbanisme, articles L600-1 et suivants.
Code de justice administrative, articles L521-1, L522-1, L761-1.
Conseil d’État, 11 mai 2005, Département de la Moselle, n°255307.
Rapport d’information du Sénat n°753 (2016-2017) sur les recours abusifs contre les projets de construction.
F. Llorens, « Le recours abusif contre les autorisations d’urbanisme », AJDA, 2017, p. 2345.
Association des maires de France, « Les recours abusifs : un fléau pour les projets territoriaux », 2019.
