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Loi Elan : un décret d’application problématique sur les espaces remarquables du littoral.

Par Laurent Bordereaux, Professeur.

Après consultation du public, le décret n° 2019-482 du 21 mai 2019, « relatif aux aménagements légers autorisés dans les espaces remarquables ou caractéristiques du littoral et des milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques », vient d’être publié. Edicté dans le sillage de la loi « ELAN » du 23 novembre 2018, ce décret modifie la liste des aménagements légers susceptibles d’être accueillis en espaces remarquables, en admettant notamment les équipements nécessaires à la sécurité et, de manière beaucoup plus problématique, les canalisations liées aux activités économiques et de service public.

Les débats parlementaires relatifs à loi « ELAN » ont exprimé des positions contrastées concernant les modifications devant être apportées à la loi « Littoral » du 3 janvier 1986. Au final, si l’assouplissement du principe d’extension en continuité de l’urbanisation (art. L. 121-8 C. urb.) a été adopté, la volonté de renforcer et de moderniser la protection des espaces remarquables littoraux devait également s’exprimer.
L’actuel article L. 121-4 du code de l’urbanisme (issu de la loi « ELAN ») fixe le cadre général : « Des aménagements légers, dont la liste limitative et les caractéristiques sont définies par décret en Conseil d’Etat, peuvent être implantés dans ces espaces et milieux lorsqu’ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public, et qu’ils ne portent pas atteinte au caractère remarquable du site » [1].

Sur ce fondement, le décret du 21 mai 2019 modifie l’article R. 121-5 du code de l’urbanisme (issu du décret n° 2004-310 du 29 mars 2004) et vient réaffirmer le caractère limitatif de la liste des aménagements légers dans les espaces remarquables. La formulation retenue ne laisse aucun doute en matière : seules les installations prévues dans le texte sont susceptibles d’être acceptées, à l’exclusion de tout autre aménagement. Les PLU(i) ne sauraient donc compléter cette liste décrétale dans leurs règlements. Cette précision fait suite à un arrêt du Conseil d’Etat [2] qui, en admettant un projet de clôture non prévu à l’article R. 121-5 (ancien) du code de l’urbanisme, avait fait naître un doute quant au caractère limitatif ou non de ladite liste. L’esprit du texte semble donc globalement protecteur, même si la condition tenant à l’interdiction du changement de destination des aménagements légers a été supprimée dans la version finale... Cependant, ces derniers doivent toujours, pour la plupart, être conçus de manière à permettre un retour à l’état naturel.

Cela étant, des changements significatifs sont à noter par rapport au décret originel du 29 mars 2004, en écho aux préoccupations des gestionnaires et de certains acteurs économiques, ainsi qu’à la jurisprudence administrative.

Ainsi, dans la catégorie des aménagements nécessaires à la gestion ou à l’ouverture au public des espaces remarquables, en dehors -notamment- des cheminements, des objets mobiliers liés à l’accueil et des postes d’observation de la faune, sont mentionnés « les équipements légers et démontables nécessaires à leur préservation et à leur restauration ». Dans un même souci de pragmatisme, le décret du 21 mai 2019 prévoit expressément « les équipements d’intérêt général nécessaires à la sécurité des populations et à la préservation des espaces et milieux » (art. R. 121-5, 1° et 6°, C. urb.).

Ces assouplissements intègrent clairement l’apport des décisions du juge administratif, en permettant par exemple des installations destinées à la lutte contre l’incendie [3], la réalisation de clôtures ou d’abris accueillant du matériel d’entretien des marais [4].

Fort logiquement, le nouveau texte exclut toujours, entre autres, les projets de création ou d’extension de ports de plaisance, les établissements de restauration ou les équipements récréatifs et sportifs (comme les golfs). Il laisse également inchangées les conditions de réalisation des aménagements légers dans les espaces accueillant des activités agricoles ou de cultures marines. Or, si ces dernières sont plutôt bien considérées, l’exigence d’un seuil maximum de 50 m2 pour les installations agricoles demeure redoutable pour les exploitants.

Toutefois, ce décret dépasse le registre de la simple adaptation ; il va en effet beaucoup plus loin en autorisant « les canalisations nécessaires aux services publics ou aux activités économiques, dès lors qu’elles sont enfouies et qu’elles laissent le site dans son état naturel après enfouissement, et que l’emprise au sol des aménagements réalisés n’excède pas cinq mètres carrés » (leur localisation dans ces espaces doit correspondre à des nécessités techniques - art. R. 121-5, 4°c, C. urb.).

On observe ainsi que la proposition d’inclure les canalisations liées aux thalassothérapies (pompage en mer) dans la liste décrétale, relayée par certains parlementaires [5], semble bien avoir été retenue par le gouvernement, ce qui ne va pas sans poser quelques problèmes...
D’abord quant au champ d’application précis de cette nouvelle catégorie d’aménagements : pourra-t-on la mobiliser, par exemple, pour le développement des cultures marines ou d’activités économiques liées à l’exploitation des plages ? Que recouvrira exactement son périmètre ? S’agissant d’un sujet sensible sur le plan environnemental, des discussions agitées sont à prévoir sur ce point. Les parcs naturels marins concernés seront appelés à se prononcer dans le cadre de leurs prérogatives.
Ensuite, la légalité même du décret pose question quant au mode de calcul retenu : le seuil (très bas) de cinq mètres carrés paraît ne faire référence qu’à l’emprise au sol des équipements visibles en surface (trappe par exemple), excluant a priori celle des canalisations proprement dites… En effet, que serait un aménagement dont l’emprise des canalisations serait inférieure au seuil de cinq mètres carrés ?

Si tel est bien l’intention des auteurs du texte, ce « tour de passe-passe » s’avère peu convaincant sur le plan juridique. On conviendra que même souterraines, les canalisations projetées en espace remarquable semblent difficilement compatibles avec les dispositions impératives de la loi Littoral (art. L. 121-4 C. urb.), lesquelles, rappelons-le n’autorisent que des aménagements devant rester légers. Est-ce vraiment le cas d’une canalisation destinée au pompage de l’eau de mer (sur 100 ou 200 mètres) ? Le juge administratif a toujours été ferme au sujet des aménagements légers. Il devra d’ailleurs donner son interprétation sur l’assiette foncière du calcul en cause.

Au final et dans ces conditions, la contestation juridictionnelle du décret du 21 mai 2019 (par voie d’action, d’exception ou encore suite à un refus d’abrogation) n’est peut-être pas à exclure…

Article initialement paru sur La Gazette des communes le 24 mai 2019.

Laurent Bordereaux,
Professeur Droit du littoral & portuaire, aménagement-urbanisme
Université de La Rochelle

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Notes :

[1Selon les cas, après enquête publique et avis de la CDNPS ou mise à disposition du projet au public.

[2CE, 4 mai 2016, SARL Mericea, req. n° 376049.

[3Voir CE, 6 févr. 2013, Commune de Gassin, req. n° 348278.

[4TA Nantes, 8 juin 2017, Préfet de la Vendée, req. n° 1603274 (marais d’Olonne).

[5AN, 15ème législature, Question écrite n° 17727 de M. Falorni (centres de thalassothérapie – pompage en mer) ; Sénat, Question écrite n° 09517 de Mme Billon ; Sénat, Question écrite n° 10160 de Mme Robert.