L’article L121-8 du Code de l’urbanisme, qui codifie l’une des dispositions les plus emblématiques de la loi Littoral visant à lutter contre le mitage des espaces littoraux, ne cesse de faire couler de l’encre tant auprès de la doctrine que des acteurs du monde judiciaire.
En effet, cette disposition sous-tend des notions casuistiques induisant un aléa jurisprudentiel conséquent basé sur le pouvoir souverain d’appréciation des juges.
Il résulte de la lettre de cet article que :
« L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants ».
En vertu de cette disposition, les constructions nouvelles ne sont autorisées que dans les espaces urbanisés, c’est-à-dire disposant d’un nombre et d’une densité significatifs de constructions [1]. Le SCoT joue alors un rôle fondamental en la matière, dès lors qu’il vient territorialiser ces notions.
En dehors de ces espaces urbanisés, un secteur est qualifié de zone d’urbanisation diffuse.
Cela ne signifie toutefois pas qu’il est impossible de faire évoluer un bâti existant, tant que cela ne conduit pas à une extension de l’urbanisation au sens de l’article L121-8 précité.
La notion d’extension de l’urbanisation apparait alors comme la clef de voûte d’un certain nombre d’affaires soumises aux juridictions administratives.
Pour citer Stéphane Hoynck, rapporteur public dans un avis du Conseil d’État du 3 avril 2020 : « La question unique est de savoir si l’extension d’une construction est par elle-même une extension de l’urbanisation. Ce point n’est pas expressément tranché par votre jurisprudence même si elle paraît assez engagée dans le sens opposé à la thèse du requérant ».
Confrontés aux réalités pratiques de la matière, les juridictions ont peu à peu distingué les notions d’annexe (II) et d’agrandissement/extension d’une construction existante (I).
I. L’extension ou l’agrandissement d’une construction existante.
1. Par principe, l’extension, de par ses dimensions conséquentes, ne peut être permise conformément à l’article L121-8 du Code de l’urbanisme.
Une difficulté se pose dès lors qu’aucune définition précise de l’extension de l’urbanisation n’a été posée.
Les juges administratifs ont longtemps distingué la simple opération de construction de l’extension de l’urbanisation sans pour autant délimiter avec certitude ces notions.
Nicolas Agnoux, rapporteur public, a pu estimer que : « La position accommodante consacrée par la décision F… se conçoit assez aisément, dans la mesure où, pour pouvoir caractériser une « extension de l’urbanisation » au sens de l’article L121-8, les travaux doivent nécessairement présenter une certaine consistance, au-delà d’aménagements mineurs » [2].
La diversité des activités et destinations présentes sur le littoral ont conduit le juge administratif à analyser si des constructions diverses et variées étaient ou non constitutives d’extensions de l’urbanisation
Avant l’adoption de dispositions dérogatoires sur les énergies renouvelables, la construction d’éoliennes ou de centrales photovoltaïques avait pu être qualifiée d’extension de l’urbanisation [3].
A contrario, la réalisation d’une piscine n’est pas nécessairement considérée comme une extension de l’urbanisation, eu égard à sa localisation et au caractère modeste des dimensions de la piscine envisagée [4].
Il en va de même pour un espace aquatique implanté au sein d’un camping qualifié d’agrandissement :
« 6. Il ressort des pièces du dossier que, d’une part, le camping dispose déjà d’un espace aquatique comprenant des piscines de plein air et un espace de baignade de type "lagon" d’une surface significative. La taille des constructions projetées étant de 191,09 mètres carrés, l’extension d’un ensemble de toboggans aquatiques et un local technique n’est donc pas excessive par rapport à la superficie du parc existant. D’autre part, les constructions projetées sont dans la continuité du parc aquatique existant et le projet n’augmentera pas la fréquentation maximale instantanée de la zone de baignade » [5].
En sens inverse, la construction d’une piscine au sein d’un camping sera qualifiée d’extension si ses dimensions sont trop importantes (Cour administrative d’appel de Bordeaux, 13 février 2025, req. n° 23BX01519).
2. Le Conseil d’État a déjà eu l’occasion de délimiter les notions d’extension et d’agrandissement dans le cas où cette dernière n’est pas précisée par les documents d’urbanisme :
« 3. Lorsque le règlement d’un plan local d’urbanisme ne précise pas, comme il lui est loisible de le faire, si la notion d’extension d’une construction existante, lorsqu’il s’y réfère, comporte une limitation quant aux dimensions d’une telle extension, celle-ci doit, en principe, s’entendre d’un agrandissement de la construction existante présentant, outre un lien physique et fonctionnel avec elle, des dimensions inférieures à celle-ci » [6].
Le Conseil d’État a récemment précisé ce qu’il fallait entendre par agrandissement d’une construction existante, lorsqu’est en cause l’application de la l’article L121-8 du Code de l’urbanisme :
« Toutefois, le simple agrandissement d’une construction existante, c’est-à-dire une extension présentant un caractère limité au regard de sa taille propre, de sa proportion par rapport à la construction et de la nature de la modification apportée, ne peut être regardé comme une extension de l’urbanisation prohibée par ces dispositions » [7].
Dans ses conclusions lues dans le cadre de l’avis du Conseil d’État du 3 avril 2020, Stéphane Hoynck, a proposé : « Nous pensons donc que vous devez juger plus généralement qu’une extension de construction même soumise à permis de construire n’est pas prohibée par principe pour l’application du I. Au cas d’espèce, le projet consiste en une extension de 42 m2 d’une construction à usage d’habitation disposant d’une SHON initiale de 105 m2 ».
Il faut donc en conclure qu’une construction, même soumise à permis de construire, n’est pas nécessairement constitutive d’une extension de l’urbanisation, mais peut être un simple agrandissement compte tenu de ses caractéristiques.
Cette veine jurisprudentielle sera par la suite reprise.
Nicolas Agnoux, rapporteur public sous l’arrêt du Conseil d’État du 30 avril 2024 a ainsi pu préciser : « Nous vous proposons donc de commencer par rappeler que le « simple agrandissement » susceptible d’être autorisé sans méconnaître les dispositions de l’article L. 121-8 ne saurait correspondre qu’à une extension limitée du bâti, ce caractère limité s’entendant à la fois en proportion de la construction initiale mais également en valeur absolue au regard de sa nature. »
L’agrandissement d’une construction existante n’est donc pas nécessairement considéré comme une extension au sens de la loi littoral [8].
La notion d’agrandissement s’apprécie différemment selon la destination du bien. En effet, « bien que la diversité des configurations et des échelles de mesure pertinentes selon le cas (surface habitable ou emprise au sol) exclût que vous figiez, même à titre indicatif, un seuil chiffré en ce qui concerne la proportion maximale par rapport à l’existant, la limite devrait en principe se situer très en deçà de la superficie de la construction initiale et même rester inférieur à la moitié de celle-ci. Cette proportion sera encore bien moindre si la construction initiale est massive (…) Autrement dit, il ne s’agit pas d’autoriser la construction d’une piscine olympique au motif qu’elle jouxterait un grand hôtel plutôt qu’une villa » [9].
Le Tribunal administratif de Marseille a par exemple très récemment retenu l’extension de l’urbanisation pour la reconstruction d’un hangar agricole induisant un passage d’une surface de plancher de 300 m2 à 600 m2 [10].
À l’inverse, le tribunal administratif de Bastia a estimé que la surélévation d’une maison d’habitation de 40 cm et la réfection d’une toiture sont considérées comme un agrandissement d’une construction existante et non une extension [11].
Encore très récemment, il a été jugé que, la construction de deux pataugeoires de taille modeste au sein d’un camping (3,5 m2 et 7,9 m2) situées à proximité immédiate d’une piscine et formant un ensemble architectural cohérent ayant pour fonction un espace de loisirs aquatiques, doit être considérée comme un agrandissement au sens de l’article L.121-8 du Code de l’urbanisme [12]
Pour en finir sur ce point, il convient de préciser que les agrandissements doivent donc être considérés « par comparaison avec l’état de la construction initiale, sans qu’il y ait lieu de tenir compte des éventuels agrandissements intervenus ultérieurement » [13].
Cette notion ne doit pas être perçue comme une boîte de Pandore permettant d’étendre de manière significative une construction par à-coups
Ainsi, « le simple agrandissement de constructions existantes ne saurait indéfiniment autoriser des extensions successives qui, prises isolément, satisferaient les critères que nous avons rappelés mais qui, en se cumulant finiraient par atteindre les proportions d’une « extension de l’urbanisation » au sens de l’article L.121-8. Pour reprendre l’exemple donné par vos chroniqueurs de la décision F…, il s’agit d’éviter de reproduire le destin du petit pavillon de chasse prenant progressivement les dimensions du château de Versailles » [14].
Des questionnements similaires se posent quant à la notion d’annexe.
2. La création d’annexe.
Ni le législateur, ni la jurisprudence ne semblent avoir posé une définition claire d’une annexe.
Bien que cette notion puisse sembler évidente, il peut être utile de citer la définition posée par le lexique national de l’urbanisme :
« Une annexe est une construction secondaire, de dimensions réduites et inférieures à la construction principale, qui apporte un complément aux fonctionnalités de la construction principale. Elle doit être implantée selon un éloignement restreint entre les deux constructions afin de marquer un lien d’usage. Elle peut être accolée ou non à la construction principale avec qui elle entretient un lien fonctionnel, sans disposer d’accès direct depuis la construction principale. »
Il ressort de l’étude de la jurisprudence qu’aucune taille prédéterminée n’est arrêtée afin d’estimer si une construction est une annexe.
Le Tribunal de Poitiers a ainsi pu poser des critères permettant de caractériser une annexe au sens de l’article L121-8 du Code de l’urbanisme : « la construction d’une annexe de taille modeste à proximité immédiate d’un bâtiment déjà existant » (…). 13. Il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux est un préau d’une superficie de 42 m² destiné au stationnement de deux véhicules. Il s’agit donc d’une annexe de taille modeste et qui a une simple utilité de garage. L’emplacement de ce bâtiment se situe à quelques mètres seulement de la maison d’habitation de la requérante. Par suite, cette construction annexe ne pouvait être regardée, à elle seule, comme une extension de l’urbanisation au sens des dispositions de l’article L121-8, de sorte que le préfet de la Charente-Maritime a entaché son avis d’une erreur de droit. » [15].
Un abri de jardin de 45,40 m2 distant de 3 mètres de la construction principale peut ainsi être qualifié d’annexe et est autorisée en zone d’urbanisation diffuse [16].
À l’inverse la création d’un portail et de cabanons d’une emprise au sol de 5 à 10m2 doit être regardée comme une extension de l’urbanisation compte tenu de son éloignement [17].
Cette analyse est conforme avec celle adoptée par le Conseil d’Etat en 2024 :
« Vous avez raisonné de même, compte tenu des objectifs communs à cette loi « sœur », pour interpréter les dispositions de la loi Montagne relatives à l’obligation d’urbanisation en continuité codifiées à l’article L. 122-5 qui réservent (explicitement cette fois) la possibilité d’une « extension limitée des constructions existantes, ainsi que de la construction d’annexes, de taille limitée, à ces constructions », en estimant que la taille limitée des annexes autorisées devait s’entendre en proportion des constructions principales existantes ainsi que de leur taille elle-même limitée » [18].
La Cour administrative de Bordeaux est très récemment venue préciser la notion d’annexe au sens de l’article L121-8 du Code de l’urbanisme.
Il ressort alors de sa jurisprudence que :
« la construction d’annexes de taille limitée, c’est-à-dire de constructions secondaires détachées des constructions existantes dont elles sont l’accessoire, implantées à faible distance de celles-ci et dont l’ampleur est réduite en proportion de ces dernières, ne peut être regardée comme une extension de l’urbanisation prohibée par ces dispositions » [19].
Reste désormais à savoir dans quelle mesure les juridictions de l’ordre administratif vont s’emparer de cette analyse.
