Le recours gracieux rendu (presque) inutile (nouveau article L600-12-2 du Code de l’urbanisme).
C’est une petite révolution qui pourrait presque passer inaperçue dans un texte qui couvre d’aussi vastes sujets.
L’air de rien, le législateur bouleverse la stratégie contentieuse en matière d’urbanisme en décidant, d’une part, que le délai pour former un recours gracieux n’est plus que d’un mois (contre deux mois avant la loi) et, d’autre part, que le recours gracieux perd tout effet prolongatif du délai de recours contentieux qui demeure de deux mois à compter du premier jour de l’affichage du permis de construire sur le terrain.
Comme précédemment, le délai de recours ne sera pas opposable en l’absence de panneau d’affichage le mentionnant.
Toutefois, même en cas d’affichage déficient, en vertu de la théorie de la connaissance acquise, le tiers qui aura exercé préalablement un recours gracieux pensant interrompre le délai de recours contentieux, démontrera ainsi avoir eu connaissance de la décision à contester et pourra dès lors être considéré comme étant hors délai pour saisir ensuite le tribunal [2].
L’exercice du recours gracieux se retournera donc ainsi comme un piège sur le requérant peu vigilant ou mal conseillé. Les ordonnances d’irrecevabilité manifeste en vertu de l’article R222-1 du Code de justice administrative risquent ainsi de pleuvoir.
À noter que bien que le recours gracieux précédant la saisine du juge perde son effet sur le délai de recours, le législateur n’a pas jugé utile de supprimer la règle fixée à l’article R600-1 du Code de l’urbanisme en vertu de laquelle l’auteur de ce recours est tenu de le notifier au bénéficiaire de l’autorisation, par LRAR, expédiée dans le délai de quinze jours de sa réception par l’administration l’ayant délivrée.
Par prudence, il faudra donc continuer à notifier le recours gracieux au bénéficiaire dans ce délai.
Quant à elle, l’administration dispose toujours d’un délai de deux mois pour répondre au recours gracieux, délai au terme duquel se forme une décision implicite de rejet.
Enfin, on peut observer que si cette réforme aboutit à recentrer le recours gracieux tendant au retrait de l’autorisation sur son objet premier, le délai imparti à l’administration pour se prononcer sur cette demande étant désormais compris dans le délai dont elle dispose pour procéder audit retrait, elle n’aura certainement aucun effet baissier sur les saisines au contentieux.
Nouveau cas d’irrecevabilité du recours contre un document d’urbanisme (nouveau article L600-1-1 du Code de l’urbanisme).
Le requérant qui n’aurait pas pris part à la procédure de participation du public organisée pour l’adoption ou l’évolution d’un plan local d’urbanisme ou tout autre document d’urbanisme, qu’il s’agisse de l’enquête publique ou des autres procédures, n’est plus recevable à agir contre ces décisions par la suite.
Cependant, le terme utilisé de « prendre part » n’est pas des plus clairs et il ne fait nul doute qu’il causera des difficultés d’interprétation, en particulier dans le cas où le requérant n’a pas produit d’observations, mais entend se prévaloir d’autres agissements montrant son implication durant le processus d’adoption.
Une telle disposition est de nature à porter sévèrement atteinte au droit au recours dans la mesure où le public ne s’informe pas toujours des projets d’évolution des documents d’urbanisme en amont et n’apprend le plus souvent l’existence de la procédure d’évolution qu’au moment de son adoption, voire après.
Ainsi, il est à penser que seule une élite d’avertis composée d’élus d’opposition, d’associatifs ou de riverains chevronnés généralement à la retraite sera encore admise à exercer son droit au recours.
Tandis que les autres règles procédurales s’appliquent dès la promulgation de la loi, cette disposition s’appliquera à l’expiration d’un délai d’un mois suivant la promulgation.
Qu’est devenue l’exception d’illégalité ?
En la matière, l’exception d’illégalité consiste à solliciter la remise en cause d’une autorisation d’urbanisme, en s’appuyant sur l’illégalité du document d’urbanisme sur lequel elle se fonde.
L’article L600-1 du Code de l’urbanisme évoquant l’exception d’illégalité est supprimé par la loi.
Est-ce à dire que la possibilité de l’invoquer ait pour autant totalement disparu ?
La réduction du champ de l’exception d’illégalité est une longue histoire. Le Conseil d’État a déjà eu l’occasion de rappeler qu’un requérant ne peut invoquer l’annulation d’une autorisation d’urbanisme par voie de conséquence de la déclaration d’illégalité du document d’urbanisme, dès lors que la première n’est pas un acte d’application du second [3].
Puis, il a exigé que le requérant qui excipe de l’illégalité du document d’urbanisme établisse que le projet méconnait alors le document antérieur remis en vigueur [4].
Enfin, par un arrêt non spécifique à l’urbanisme, le Conseil d’État est venu supprimer la possibilité d’invoquer des vices de forme, autres que l’incompétence, ou des vices de procédure via l’exception d’illégalité d’un acte réglementaire [5].
Depuis lors, le maintien de l’article L600-1 prévoyant expressément la possibilité d’invoquer certains vices de formes ou de procédure dans la limite de six mois à compter de la prise d’effet du document d’urbanisme et d’autres (méconnaissance des règles de l’enquête publique ou absence de rapport de présentation ou de document graphique) sans délai particulier, aboutissait de fait à maintenir un canal d’exception d’illégalité spécifique au seul contentieux de l’urbanisme [6].
La suppression de cet article traduit ainsi un alignement sur « le droit commun », en verrouillant la fenêtre de tir qui avait prévalu jusqu’alors en droit de l’urbanisme sur cette question.
En revanche, l’exception d’illégalité jouera toujours concernant les refus d’autorisation, l’illégalité du document d’urbanisme en constituant le fondement les faisant tomber, en vertu du dernier alinéa de l’article L600-12-1 du même code.
Cristallisation des motifs de refus (article L. 600-2 du Code de l’urbanisme).
La cristallisation, dans le contentieux administratif, consiste à fixer un délai au-delà duquel il n’est plus permis d’invoquer un argument.
On connaissait déjà son application aux moyens pouvant être invoqués à l’occasion d’un recours contentieux à l’encontre d’une autorisation d’urbanisme.
En effet, le requérant n’a alors plus la possibilité d’ajouter de nouveaux griefs contre la décision d’urbanisme contestée passé un délai de deux mois suivant la communication du premier mémoire en défense adverse.
Ici, la collectivité perd la possibilité d’opposer de nouveaux motifs au projet qui lui avait été soumis passé un délai de deux mois suivant l’enregistrement du recours, en première instance, puis en appel.
Toutefois, il n’est pas prévu que cette disposition qui encadre dans le temps la possibilité pour l’administration d’opposer de nouveaux motifs de refus, s’accompagnera de l’impossibilité d’opérer une substitution ou une neutralisation des motifs de refus qu’elle aurait dans un premier temps opposés, mais qui s’avérant illégaux, auraient été modifiés en cours d’instance.
La loi Elan du 23 novembre 2018 avait timidement tenté de circonscrire la possibilité de sortir de nouveaux motifs de refus du chapeau en prévoyant que la motivation du refus ou de l’opposition doive « indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition ». Cependant, la juridiction administrative n’a pas entendu priver l’administration de ses prérogatives de substitution de motifs [7].
Plutôt que de brider le juge sur sa jurisprudence, le législateur inscrit donc une limite temporelle à cette possibilité, ce qui semble être une position médiane.
Est conservée la disposition du même article empêchant l’administration de fonder un nouveau refus sur des dispositions d’urbanisme entrées en vigueur postérieurement à la décision annulée, dès lors qu’elle est définitive et que le bénéficiaire a confirmé sa demande moins de 6 mois après la notification du jugement, étant précisé que cette confirmation n’est pas jugée nécessaire dès lors que le pétitionnaire a assorti ses conclusions tendant à l’annulation du refus, de conclusions à fins d’injonction de se voir délivrer l’autorisation litigieuse [8].
Extension de la présomption d’urgence au référé-suspension contre les refus d’autorisation (nouveau article L600-3-1 du Code de l’urbanisme).
Le référé-suspension prévu par l’article L521-1 du Code de justice administrative est soumis à une double condition de démontrer une urgence pour la situation du requérant ou des intérêts qu’il défend, d’une part, et l’existence de moyens propres à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée, d’autre part.
À l’instar de ce qui existe pour le référé-suspension contre une autorisation (art. L. 600-3 CU), le législateur étend la présomption d’urgence pour les recours dirigés contre un refus.
Cependant, d’une part, il ne s’agit que d’une présomption simple qui peut toujours être renversée.
On peut ainsi imaginer que sera maintenue la jurisprudence en vertu de laquelle, lorsque l’obtention d’une autorisation constitue une condition suspensive de l’achat stipulée au profit du bénéficiaire d’une promesse unilatérale de vente, ce dernier qui n’est pas tenu d’acquérir le bien ne se trouve pas en situation d’urgence [9].
Il en va certainement de même lorsque l’urgence est motivée par le risque de péremption d’une autorisation liée à l’autorisation refusée s’il n’est pas établi que ce risque est imminent (même arrêt).
D’autre part, la collectivité pourra faire valoir l’existence d’une urgence plus importante à ce que le projet ne soit pas réalisé, notamment en cas de risques accrus en matière de sécurité ou de salubrité publiques du fait d’un projet, voire en cas de risques caractérisés de troubles à l’ordre public.
