Comme bien souvent désormais, le droit de l’urbanisme joue le rôle de « bêta testeur » en matière d’évolution et ou de réforme de la procédure en matière de droit public. La loi dite de simplification du droit de l’urbanisme et du logement s’inscrit dans cette tendance.
Le présent article ne portera que sur les dispositions d’urbanisme de cette loi.
Pour rappel, le 15 octobre 2025 l’Assemblée Nationale a adopté la proposition de loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement à la suite de la réunion d’une commission mixte paritaire.
A la suite de ce vote, la loi a été déférée au Conseil Constitutionnel par 60 députés qui ont notamment opposé à certaines dispositions du texte le caractère de cavalier législatif ou encore comme constituant une atteinte excessive et injustifié au droit au recours.
Notons dès à présent la critique liée au fait que des cavaliers législatifs se seraient glissés dans le texte, texte initial qui était constitué de moins de 10 articles et qui est passé à plus de 30 articles au gré des différents amendements formulés et retenus.
Nous envisagerons successivement les dispositions qui ont été jugée conformes à la Constitution, avant de traiter la question de celles qui ont été censurées ou qualifiées de cavaliers législatifs.
1. Une simplification du droit qui tend à une plus grande sécurité juridique des projets.
En 1ᵉʳ lieu, le Conseil a confirmé la régularité de l’article L431-6 du Code de l’urbanisme.
Ce dernier instaure un principe de cristallisation des règles d’urbanisme applicable à un permis de construire, pour une durée de 3 ans, afin de permettre et faciliter la délivrance d’un éventuel permis de construire modificatif, y compris si les règles d’urbanisme ont évolué (adoption d’un PLU/PLUi, document en tenant lieu ou modification de ce document).
La seule exception à cette cristallisation est la même que celle qui existe à l’égard d’un certificat d’urbanisme (CU) à savoir si la ou les nouvelles règles ont pour objet de préserver la sécurité ou la salubrité publique.
A titre d’exemple en matière de CU les dispositions d’un plan de prévention des risques et pour une implantation en zone rouge ont pu être opposées [1].
Ce nouveau mécanisme viendra donc renforcer les droits à construire acquis attachés à un permis et facilitera d’autant la délivrance mais également l’évolution de projet afin de permettre sa livraison.
En 2ᵉ lieu, les sages de la rue de Montpensier ont considéré que l’abrogation de l’article L600-1 du Code de l’urbanisme était conforme à la Constitution. Cet article avait fixé les conditions dans lesquelles l’illégalité pour vice de forme ou de procédure de certains documents d’urbanisme pouvait être invoquée par voie d’exception devant le juge administratif.
En 3ᵉ lieu, le Conseil a jugé conforme à la Constitution le nouvel article L600-12-2 du Code de l’urbanisme qui était un des articles les plus contestés de cette réforme. Ce dernier tend à faire perdre tout effet suspensif aux recours gracieux et hiérarchique (auprès du Préfet) dirigés contre une autorisation d’urbanisme. En outre, cet éventuel recours non-suspensif devra désormais être formé dans un délai d’un mois et non plus deux.
Il s’agit d’une fracture majeure avec les règles générales applicables en matière de droit public où la formation d’un recours gracieux est la norme, voire même une obligation dans certains cas (RAPO).
Si l’on comprend l’objectif poursuivi à savoir dissuader les tiers au projet de former un tel recours administratif à l’encontre d’une autorisation d’urbanisme et prendre donc immédiatement le choix de la saisine du juge administratif, il n’est pas certains que les effets constatés seront ceux attendus.
En effet, si certaines personnes et notamment en premier lieu des particuliers ou des associations aux moyens modestes pourraient effectivement hésiter à saisir le juge administratif, d’autres le feront directement et n’auront pas bénéficier d’une tentative de règlement amiable via la formation d’un recours administratif.
A voir donc ce que la pratique révélera avec le temps.
Ajoutons et précisons s’agissant de cet article que conformément à la jurisprudence classique du Conseil d’état dans la mesure où il conduit à affecter la substance du droit de former un recours, il ne sera applicable, sauf dispositions contraires, aux seules décisions intervenues après l’entrée en vigueur de cette loi.
2. Des mécanismes censurés par le Conseil Constitutionnel.
2.1 La non-conformité à la Constitution.
Le Conseil constitutionnel n’a jugé qu’un seul article non-conforme à la Constitution. Cette censure porte sur le projet de modification de l’article L600-1-1 du Code de l’urbanisme.
Pour rappel, la proposition de loi entendait compléter l’article L600-1-1 par un nouveau alinéa dont la rédaction était la suivante :
« Une personne autre que l’État, les collectivités territoriales ou un de leurs groupements n’est recevable à agir contre la décision d’approbation d’un document d’urbanisme ou de son évolution que si elle a pris part à la participation du public effectuée par enquête publique, par voie électronique ou par mise à disposition organisée avant cette décision contestée ».
Le Conseil Constitutionnel, après avoir relevé que le législateur poursuivait bien un objectif d’intérêt général via ce nouveau mécanisme a toutefois considéré que :
« (…) 26. Toutefois, d’une part, la limitation du droit au recours résultant des dispositions contestées concerne l’intérêt pour agir de toute personne autre que l’État, les collectivités territoriales ou leurs groupements et s’applique à l’ensemble des décisions d’approbation d’un document d’urbanisme ou de son évolution, qui sont des actes réglementaires.
27. D’autre part, en subordonnant la recevabilité du recours contre une telle décision à la condition de prendre part à la participation du public organisée préalablement, ces dispositions, dont la portée est au demeurant imprécise, privent la personne de la possibilité de former un recours direct même lorsqu’elle n’a pas pu avoir connaissance, au stade de la consultation du public, de l’illégalité éventuelle de cette décision, y compris lorsque cette illégalité résulte de modifications ou de circonstances postérieures à la clôture de la procédure de participation du public.
28. En outre, la possibilité ouverte à toute personne de contester la légalité de cette décision, soit par voie d’exception, soit à l’occasion d’un recours contre le refus de l’abroger, ne permet, en application du régime contentieux de droit commun rendu applicable par le 4° du paragraphe I de l’article 26 de la loi déférée, ni d’invoquer certains vices de légalité externe, ni d’obtenir l’annulation rétroactive de la décision.
29. Il résulte de ce qui précède que les dispositions contestées portent au droit à un recours juridictionnel effectif une atteinte disproportionnée. Par suite, elles méconnaissent les exigences résultant de l’article 16 de la Déclaration de 1789. (…) ».
2.2 Les cavaliers législatifs.
Le Conseil Constitutionnel a ensuite considéré qu’un grand nombre de dispositions constituent des cavaliers législatifs et ont donc été adoptées selon une procédure contraire à la Constitution.
Rappelons que dans ce cadre le Conseil n’a pas pris position sur la conformité de ces dispositions à la Constitution, elles pourront donc en principe être adoptées dans le cadre d’une nouvelle loi, qui pourrait être soumise au contrôle de conformité du Conseil.
Les dispositions urbanistiques concernées sont nombreuses (8 articles concernés sur 31 composant la proposition de loi). A l’échelle de la loi c’est près de la moitié (14 articles sur 31) des dispositions qualifiées de cavaliers législatifs.
Il s’agit, comme l’a indiqué le Conseil :
- l’article 1ᵉʳ de la proposition de loi qui tendait à restreindre les obligations de production d’énergies renouvelables et de végétalisation applicables à certains bâtiments, à préciser les modalités d’extension du périmètre d’un établissement public foncier local, à étendre le champ de compétence des sociétés publiques locales d’aménagement d’intérêt public, à mettre fin à la caducité des schémas de cohérence territoriale et à élargir les cas de modification d’un plan local d’urbanisme selon une procédure simplifiée,
- de l’article 2 de la proposition de loi qui tendait permettant d’adopter temporairement le régime de la résidence hôtelière à vocation sociale, augmentant les possibilités de dérogation aux plans locaux d’urbanisme à l’ensemble des communes situées en zone tendue et créant une nouvelle dérogation pour permettre la construction de logements dans des zones d’activité économique,
- de l’article 3 de la proposition de loi qui généralisait la possibilité de délivrer un permis d’aménager multisites portant sur des opérations complexes relatives à des parcelles non contigües,
- de l’article 4 de la proposition de loi qui instaurait une amende administrative en cas construction illégale, réduisait les délais de recours contre les décisions d’autorisation d’urbanisme et mettait fin à la prorogation du délai de recours contentieux lorsqu’un recours administratif a été formé à l’encontre d’une telle décision,
- de l’article 10 de la proposition de loi qui instaurait une dérogation à l’interdiction de construction en dehors des espaces proches du rivage, dans certaines communes, pour les constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières,
- de l’article 11 de la proposition de loi qui supprimait l’obligation de réaliser une étude d’optimisation de la densité des constructions pour tout projet d’aménagement soumis à évaluation environnementale,
- de l’article 12 de la proposition de loi qui visait à soumettre les changements de sous-destinations réglementées par le plan local d’urbanisme à déclaration préalable,
- et de l’article 16 de la proposition de loi qui supprimait une possibilité de déroger à certaines règles de construction en matière de surélévation de bâtiments pour la réalisation de lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique.
In fine, à raison de la censure prononcée et des cavaliers législatifs qui ont été écartés, la loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement aura un impact moindre que celui envisagé par les élus.
Il suffira toutefois principalement de réintégrer les cavaliers législatifs dans un nouveau projet ou une nouvelle proposition de loi afin que ces derniers puissent être à nouveau adoptés et le cas échéant soumis au contrôle du Conseil Constitutionnel.
