Le maire peut-il mettre en demeure un administré de régulariser ou de démolir une construction irrégulière plus de six ans après les travaux ?

Les faits de l’espèce du litige dans le contexte duquel le Conseil d’Etat a été saisi sont les suivants. Des particuliers, propriétaires d’un cabanon, ont fait l’objet d’un arrêté ordonnant l’interruption de leurs travaux. Par la suite, l’administration leur a adressé une mise en demeure leur enjoignant, sous un délai d’un mois et sous peine d’astreinte, de retirer une clôture en bois et de procéder à la démolition d’une construction édifiée sur leur terrain.

Selon les conclusions du rapporteur public [1], il ressort toutefois que l’édification du cabanon remontait à une époque ancienne ; les seules interventions récentes concernaient la pose de fenêtres ainsi que l’installation de ladite clôture.

Le tribunal administratif de Montpellier s’interroge sur le délai de prescription applicable à l’exercice de ce pouvoir du Maire.

L’article L481-1 du Code de l’urbanisme, issu de la loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, confère en effet au maire – ou à l’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme – un pouvoir de police spéciale lui permettant de mettre en demeure un administré de régulariser ou de démolir une construction réalisée en méconnaissance des règles d’urbanisme.

Ce dispositif en place suscite encore de nombreuses zones d’incertitude.

Si l’objectif affiché est de renforcer la réactivité administrative.

Le principal trait distinctif de ce dispositif réside dans la marge d’interprétation accordée au maire, qui peut désormais déterminer lui-même si les travaux réalisés relèvent du champ d’une autorisation d’urbanisme et s’ils sont conformes aux documents locaux.

Dès la constatation d’une infraction, matérialisée par un procès-verbal dressé en application de l’article L480-1 du Code de l’urbanisme, il lui est permis d’adresser une mise en demeure au contrevenant. Cette injonction peut porter sur la simple régularisation de la situation ou, lorsque celle-ci est impossible, sur la remise en état des lieux, voire la démolition de l’ouvrage irrégulier.

Le Conseil d’État a confirmé cette interprétation dans une décision du 22 décembre 2022 (n° 463331). Cette solution, qui autorise l’administration à exiger la destruction d’une construction illégale, a néanmoins été jugée audacieuse par une partie de la doctrine, certains auteurs estimant que l’article L481-1 ne permet pas d’aller jusqu’à une telle mesure.

Si le texte mentionne expressément la réalisation de travaux, le Conseil d’État a étendu son application à d’autres situations. Dans sa décision du 23 mars 2023 (n° 46836), il a admis que les pouvoirs du maire pouvaient également s’exercer en cas de changement de destination de locaux, même en l’absence de travaux matériels.

Autrement dit, la procédure de régularisation peut viser toute opération nécessitant une autorisation d’urbanisme, y compris une simple déclaration préalable. Cette approche élargit considérablement le contrôle administratif et renforce la portée préventive de l’article L481-1.

L’obligation de rétablir l’état initial peut conduire à des prescriptions particulièrement contraignantes.

Ainsi, la cour administrative d’appel de Nancy, dans un arrêt du 6 février 2025 (n° 22NC00815), a jugé légale une injonction imposant la replantation de cèdres d’une vingtaine d’années pour compenser l’abattage d’arbres remarquables endommagés lors de travaux pourtant autorisés par un permis de construire.

Cette décision illustre la rigueur du contrôle exercé par les juridictions administratives, qui valident des mesures de restitution exigeant un retour matériel au précédent état du site.

Le législateur est récemment intervenu pour compléter l’arsenal applicable. La loi n° 2024-322 du 9 avril 2024, relative à l’accélération et à la simplification de la rénovation de l’habitat dégradé et des grandes opérations d’aménagement, autorise l’administration à faire exécuter d’office les mesures prescrites lorsque les travaux irréguliers présentent un risque pour la sécurité ou la santé.

Ces mesures peuvent aller jusqu’à la démolition, sous réserve de l’autorisation préalable du président du tribunal judiciaire statuant selon la procédure accélérée au fond.

Mais ce dispositif, d’application délicate, laisse subsister d’importantes incertitudes temporelles : aucun texte n’avait jusqu’alors fixé de délai de prescription pour l’exercice de cette action administrative, contrairement aux actions civile et pénale fondées sur les articles L480-14 et L480-1 du même code.

Saisi pour avis par le tribunal administratif de Montpellier (jugement du 10 avril 2025, n° 2304765), le Conseil d’État devait répondre à la question suivante : Existe-t-il un délai de prescription applicable à l’action de mise en demeure prévue à l’article L481-1, et si oui, comment s’articule-t-il avec les autres délais existants ?

Par son avis du 24 juillet 2025 (n° 503768), la Haute juridiction consacre un délai de prescription de six ans, par analogie avec celui de l’action publique en matière pénale (article 8 du Code de procédure pénale).

Elle précise également les rapports entre ce délai et la prescription administrative décennale de l’article L421-9 du Code de l’urbanisme.

I. – La consécration d’un délai de prescription de six ans de l’action administrative fondée sur l’article L. 481-1.

1.1. Les fondements de la solution retenue par le Conseil d’État.

Le Conseil d’État part du constat que le pouvoir de mise en demeure prévu à l’article L481-1 suppose le constat préalable d’une infraction pénale, matérialisée par un procès-verbal établi en application de l’article L. 480-1 du Code de l’urbanisme.

Dès lors, l’exercice de ce pouvoir est étroitement lié à l’existence d’une infraction encore punissable.

Le Conseil d’État a eu l’occasion de rappeler les conditions d’application de ce pouvoir de police du maire dans un arrêt du 22 décembre 2022 (n°463331).

Sur ce fondement, le Conseil d’État juge que le législateur a implicitement entendu exclure que ce pouvoir puisse être mis en œuvre au-delà du délai de prescription de l’action publique, fixé par l’article 8 du Code de procédure pénale à six années révolues à compter de la commission de l’infraction, c’est-à-dire, en principe, à compter de l’achèvement des travaux.

Cette solution met fin à l’incertitude doctrinale : l’action administrative de l’article L. 481-1 n’est pas imprescriptible. Elle est enfermée dans le même délai que l’action répressive, renforçant la cohérence du système des sanctions d’urbanisme et préservant la sécurité juridique des propriétaires.

1.2. L’articulation avec les autres délais de prescription (L. 480-14 et L. 421-9).

Le rapporteur public, suivi par le Conseil d’État, souligne que l’adoption du délai de six ans se justifie au regard des autres délais prévus par le Code de l’urbanisme : le délai de dix ans de l’action civile en démolition (article L. 480-14), et le délai de dix ans de la prescription administrative empêchant un refus d’autorisation fondé sur une irrégularité ancienne (article L. 421-9).

Le choix du délai de six ans, plus bref, s’explique par la spécificité du pouvoir de police de l’article L. 481-1, exercé uniquement après le constat d’une infraction pénale. Il aurait été paradoxal que l’autorité administrative dispose d’un pouvoir sans limite temporelle, alors que le juge pénal et le juge civil sont eux-mêmes soumis à des délais déterminés.

II. – Les conséquences pratiques pour les autorités compétentes et les administrés.

2.1. La limitation du pouvoir de police spéciale : les travaux anciens échappent à la mise en demeure.

L’avis du 24 juillet 2025 entraîne une limitation temporelle stricte du pouvoir de mise en demeure : le maire ne peut plus intervenir au-delà de six ans après l’achèvement des travaux irréguliers, sauf acte interruptif de prescription. Les travaux anciens échappent donc à toute mesure de régularisation ou de démolition fondée sur l’article L481-1.

Ce faisant, le Conseil d’État consacre un équilibre entre répression et stabilité des situations acquises, dans la lignée de l’objectif de sécurité juridique rappelé par la jurisprudence administrative.

2.2. Effets sur la régularisation ou la démolition – analyse des scénarios mixtes.

L’avis apporte également des indications opérationnelles pour les situations mixtes : lorsque l’ensemble de la construction a été achevé depuis moins de six ans, le maire peut mettre en demeure le propriétaire de régulariser ou démolir l’intégralité. En revanche, lorsque seuls des travaux modificatifs récents ont été réalisés sur une construction ancienne, la mise en demeure ne peut viser que ces travaux récents.

Dans ce cas, le maire peut exiger soit la régularisation administrative (par une demande de permis ou une déclaration préalable portant sur l’ensemble de la construction), soit la remise en état antérieure aux travaux irréguliers. Enfin, le Conseil d’État rappelle que l’article L421-9 demeure applicable : lorsque la construction est achevée depuis plus de dix ans, l’autorité ne peut refuser un permis ou s’opposer à une déclaration au seul motif de l’irrégularité initiale, sauf exceptions légales.

Conclusion.

L’avis du 24 juillet 2025 marque une évolution nette du régime de l’article L481-1 du Code de l’urbanisme. En fixant à six ans le délai de prescription de l’action administrative, le Conseil d’État clarifie une question essentielle laissée en suspens par le législateur. Ce délai, calqué sur celui de l’action publique, renforce la prévisibilité du droit et évite que les pouvoirs de police du maire ne deviennent imprescriptibles.

Recommandations pratiques :

• Pour les collectivités territoriales : veiller à constater rapidement les infractions et à engager les procédures avant l’expiration du délai de six ans à compter de l’achèvement des travaux.
• Pour les administrés et praticiens : identifier la date d’achèvement effective des travaux afin de vérifier la prescription éventuelle et mobiliser les voies de régularisation ouvertes par l’article L.421-9.

En somme, cet avis consolide la cohérence du droit de l’urbanisme : il articule désormais les pouvoirs répressifs, civils et administratifs autour d’un cadre temporel commun, garant de la sécurité juridique et du respect du principe de proportionnalité.