I. Le régime juridique de la mise en demeure.
I.1. Fondements juridiques.
L’édiction d’un arrêté de mise en demeure à l’encontre d’un exploitant ICPE repose sur deux fondements juridiques, qui traduisent des situations distinctes :
L’article L. 171-7 du code de l’environnement, qui se rapporte au cas où une installation relevant de la nomenclature ICPE est exploitée de manière illicite, c’est-à-dire sans le titre requis (autorisation/enregistrement/déclaration).
L’article L. 171-8 du code de l’environnement, qui concerne l’hypothèse où l’entreprise ne respecte pas les prescriptions de fonctionnement qui lui sont applicables. Il peut s’agir des prescriptions générales prévues pour une même typologie d’installation (issues notamment d’un arrêté ministériel) ou des prescriptions particulières propres au site (définies par arrêté préfectoral).
La mise en demeure prend la forme d’un arrêté émanant du préfet de département, autorité de police en matière ICPE.
I.2. Contenu et portée d’un arrêté de mise en demeure.
La mise en demeure a pour objet d’enjoindre l’exploitant de se conformer, dans un délai déterminé, à la réglementation qui régit son installation, sous peine de se voir infliger des sanctions administratives.
La mise en demeure intervient généralement après un contrôle de l’inspection des ICPE révélant soit une exploitation irrégulière, soit le non-respect de prescriptions techniques applicables à l’installation. L’inspecteur va alors rédiger un rapport d’inspection ainsi que, le cas échéant, un procès-verbal d’infraction, dès lors que l’exploitation sans titre d’une ICPE ou le non-respect de prescriptions sont sanctionnables pénalement.
Lorsque le préfet est destinataire d’un rapport d’inspection l’informant d’une exploitation irrégulière ou du non-respect de prescriptions, il se trouve en situation de « compétence liée » pour mettre en demeure l’exploitant, c’est-à-dire qu’il a l’obligation de le faire, sous peine de commettre une faute susceptible d’engager la responsabilité de l’État [2].
Lorsque l’installation est en fonctionnement, la mise en demeure constitue uniquement un rappel d’obligations préexistantes que l’exploitant est tenu de respecter, et une injonction à les satisfaire dans un délai déterminé. En revanche, la mise en demeure ne peut comporter aucune prescription nouvelle [3].
La mise en demeure ne constitue pas une sanction [4] mais une mesure préventive qui laisse à l’exploitant la possibilité de régulariser la situation administrative du site pour éviter des mesures plus graves. Il s’agit par ailleurs d’une garantie procédurale avant toute sanction éventuelle, dont le non-respect entache toute la procédure de sanction de nullité [5].
I.3. Procédure contradictoire.
Avant d’édicter une mise en demeure, l’administration préfectorale doit informer l’exploitant des manquements relevés. Ceci implique que ce dernier soit notamment destinataire du rapport d’inspection [6] et du projet d’arrêté.
L’administration doit ensuite laisser à l’exploitant un délai raisonnable pour présenter des observations écrites et orales, voire solliciter une réunion ou une visite de site complémentaire.
Ces étapes visent à garantir les droits de la défense, à vérifier la réalité des griefs (par exemple, si des travaux ont été engagés entre temps) et peuvent permettre, le cas échéant, d’ajuster les prescriptions ou les délais proposés.
Il n’est possible de déroger à cette procédure contradictoire que dans des hypothèses limitées, notamment en cas d’urgence liée à la protection de la sécurité ou de la santé publiques ou à la prévention d’un dommage grave et imminent pour l’environnement, cas de figure permettant à l’autorité de police de prendre des mesures immédiates, puis d’organiser la procédure contradictoire a posteriori.
I.4. Effets pour l’exploitant.
L’arrêté de mise en demeure identifie les manquements à la réglementation applicable à l’installation et impartit un délai à l’exploitant pour les corriger. Dans le cas d’une exploitation irrégulière, c’est-à-dire sans titre, ce délai ne peut excéder une année [7].
Si la mise en demeure n’est pas respectée dans le délai fixé, le préfet dispose d’un large panel de sanctions administratives pouvant être infligées à l’exploitant :
consignation d’une somme entre les mains d’un comptable public,
paiement d’une astreinte,
paiement d’une amende administrative,
exécution d’office des travaux,
suspension du fonctionnement de l’installation voire fermeture et remise en état du site dans les cas les plus graves.
En principe, les sanctions administratives ne peuvent être infligées qu’en cas de non-respect de la mise en demeure. L’article L. 171-7 prévoit néanmoins une exception : dans le cas d’une exploitation irrégulière, le préfet peut simultanément mettre l’exploitant en demeure de régulariser sa situation et lui infliger une amende, d’un montant maximal de 45 000 euros.
II. La mise en demeure à l’épreuve du contentieux administratif.
II.1. Recours de l’exploitant.
L’exploitant destinataire d’un arrêté de mise en demeure dispose d’un délai de deux mois à compter de sa notification pour le contester. Plusieurs voies de recours s’offrent à lui :
Un recours administratif :
- Soit un recours gracieux devant le préfet, aux fins de retrait ou de modification de l’arrêté.
- Soit un recours hiérarchique, auprès du ministre chargé de l’environnement.
Un recours contentieux devant le tribunal administratif territorialement compétent, exercé soit directement, soit après rejet explicite ou implicite d’un recours administratif.
À l’occasion de cette contestation, l’exploitant pourra faire valoir un certain nombre d’arguments dont l’identification et la pertinence dépendent du contexte et des caractéristiques propres à chaque dossier.
Par exemple, il est possible pour l’exploitant d’invoquer, justifications précises à l’appui, le caractère disproportionné des prescriptions et les conséquences financières et opérationnelles qu’elles représenteraient pour l’entreprise [8], ou encore la brièveté du délai octroyé pour se mettre en conformité [9].
Des moyens d’ordre procédural peuvent également être soulevés.
Au regard de l’absence de caractère suspensif des recours administratifs et contentieux, dans le cas où l’édiction de la mise en demeure engendrerait une situation d’urgence pour l’entreprise [10], il peut être opportun de former, en parallèle du recours en annulation, un référé suspension. Cette démarche a pour objet d’obtenir d’un juge unique, statuant dans un délai restreint, la suspension de l’exécution de la mise en demeure.
Les exploitants peuvent avoir intérêt à contester l’arrêté de mise en demeure à titre conservatoire : en effet, faute d’avoir été contesté, cet acte devient définitif et il n’est alors pas possible d’exciper de son illégalité à l’occasion de la contestation d’un arrêté de sanction pris à la suite.
Notons que le contentieux de la mise en demeure est dit de « pleine juridiction » [11], c’est-à-dire que le juge prendra en considération la situation factuelle et juridique à la date de sa décision et non à la date d’édiction de l’arrêté. En ce sens, il est fréquent que les juges décident du non-lieu à propos de recours dirigés contre des mises en demeure qui auraient, entre temps, été respectées par l’exploitant [12].
II.2. Un levier d’action pour les tiers ?
Le fonctionnement d’une ICPE est susceptible d’engendrer des dommages pour l’environnement ainsi que des nuisances pour les riverains de l’installation. C’est la raison pour laquelle les associations de protection de l’environnement et/ou les tiers sont généralement vigilants quant au respect de la réglementation par les exploitants.
Aussi, en cas d’impacts ou de troubles occasionnés par l’installation, le préfet de département peut être saisi par les tiers aux fins de fixer des prescriptions complémentaires applicables à l’installation (Cette possibilité a été consacrée par le pouvoir réglementaire à l’article R. 181-52 du code de l’environnement pour les ICPE relevant du régime de l’autorisation, mais s’applique également pour les autres ICPE) ou dans le but de mettre en demeure l’exploitant d’une ICPE fonctionnant sans titre ou en non-respect des prescriptions.
Le préfet dispose d’un délai de 2 mois à compter de la réception de cette demande pour y répondre. En cas de silence à l’issue de délai, une décision implicite de rejet de la demande naîtra, que les tiers pourront contester devant le juge administratif, lequel pourrait alors être amené à annuler cette décision de rejet et à enjoindre le préfet de faire usage de son pouvoir de police à l’encontre de l’exploitant [13].
Ce contentieux contribue à renforcer l’effectivité des mises en demeure, en permettant un contrôle « citoyen » de l’inaction administrative, même si les tiers ne peuvent pas imposer directement le contenu des prescriptions.
Sur cette thématique, l’auteur propose un guide.
