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Nuisances sonores des débits de boissons : quelles stratégies en vue de prévenir et contester une fermeture administrative ?

Par Pierre Reine, Avocat.

La réglementation autorise les préfectures à fermer temporairement des débits de boissons et établissements diffusant de la musique lorsqu’ils sont à l’origine de nuisances sonores. Cette mesure de police administrative est d’autant plus sévère que les professionnels sont impuissants à contrôler tous les bruits générés par les clients aux abords de l’établissement, particulièrement en milieu urbain dense.

Si la marge de manœuvre des établissements est limitée, il est néanmoins possible d’esquisser, de manière pratique, un certain nombre de précautions à prendre pour prévenir et contester ce type de fermeture administrative.

Les autorités administratives hésitent de moins en moins à user de leurs pouvoirs de fermeture administrative à l’égard des débits de boissons ou des établissements diffusant de la musique. En 2017 à Paris, 210 bars, restaurants ou discothèques ont connu une fermeture administrative temporaire, soit un chiffre en très forte augmentation par rapport à 2016.

Parmi les causes de fermetures administratives, les nuisances sonores occupent une place centrale. Même si les exploitants sont formés et attentifs à la prévention de ces nuisances, il leur est difficile, voire impossible, de toujours contrôler la clientèle à l’extérieur des murs de l’établissement (clientèle ivre ou fumeurs bruyants par exemple). En outre, dans les zones urbaines denses, les établissements sont particulièrement exposés aux plaintes de riverains.

Les nuisances sonores liées au comportement de la clientèle dans les établissements et sur la voie publique, si elles ne s’accompagnent pas d’autres infractions, justifient légalement une mesure de fermeture prise par le préfet. Cette dernière ne peut alors excéder deux mois pour les débits de boissons (article L. 3332-15/2° du code de la santé publique) et trois mois pour les établissements diffusant de la musique (article L. 333-1 du code de la sécurité intérieure). Signalons également que les maires disposent de pouvoirs de police pour mettre fin aux nuisances constatées (restrictions des horaires d’ouverture par exemple).

Les nuisances occasionnées par la diffusion musicale dans l’établissement relèvent d’un régime distinct. Elles peuvent donner lieu à des mesures très proches de la fermeture administrative, à savoir notamment la suspension de l’activité jusqu’à exécution de travaux à réaliser (article L. 571-17 du code de l’environnement).

1. En amont, les points de vigilance pour prévenir une mesure de fermeture administrative pour cause de nuisance sonore.

Surveiller les nuisances sonores aux abords immédiat du lieu d’exploitation.

Rappelons que les cas de fermeture administrative associés aux nuisances sonores peuvent être générés par les clients à l’extérieurs de l’établissement, sur la voie publique. Il peut s’agir par exemple de clients regroupés devant la façade de l’établissement parlant avec intempérance.

Il est donc important que l’établissement garde le contrôle des nuisances aux abords immédiats du lieu d’exploitation car il ne pourra échapper à une fermeture en prétextant que ces nuisances ne sont pas de son fait. En effet, le juge administratif est sévère et retient même que « la circonstance que les faits délictueux auraient été commis à l’insu de l’exploitant est sans influence » sur la légalité de la fermeture administrative (CAA Marseille, 10 septembre 2007, n°06MA00013).

L’établissement doit également être vigilant lorsqu’un tapage nocturne a pour origine un établissement mitoyen. Compte tenu du fait qu’il est parfois difficile de déterminer l’origine de la clientèle bruyante, le préfet est parfois tenté de sanctionner plusieurs établissements.
Dans ce cas, l’établissement ne peut utilement contester la mesure que s’il parvient, par exemple, à démontrer qu’une importante soirée était organisée dans le bar mitoyen (CAA Paris, 21 mars 2017, n°16PA01120).

Prendre des mesures de prévention et constituer des preuves d’une éventuelle amélioration.

D’une part, le préfet et le juge pourront moins aisément reprocher à l’exploitant l’absence d’aménagement adéquat, tel qu’un fumoir, obligeant les clients à sortir sur la voie publique, ou de personnels régulièrement affectés au contrôle des clients sortant et séjournant sur la voie publique susceptibles de prévenir et de contenir leurs excès (CAA Paris, 14 novembre 2017, n°15PA04333).

D’autre part, les démarches entreprises par les établissements peuvent se révéler utiles pour contester utilement une fermeture dans le cadre d’un éventuel contentieux. Par exemple, si des travaux afin de faire cesser les nuisances sonores ont été entrepris par l’établissement, alors les plaintes du voisinage antérieures aux travaux pourront plus utilement être contestées afin d’échapper à la fermeture (CAA Bordeaux, 23 mai 2013, n°12BX01578).

Un exploitant dispose de divers moyens pour montrer son implication à réduire les nuisances sonores et développer de bonnes pratiques (travaux d’aménagement ou formation à la médiation auprès des publics festifs notamment).

Veiller aux bonnes relations avec les autorités de police ou de gendarmerie.

Rappelons que ces autorités jouent un rôle essentiel dans la procédure préalable à la fermeture administrative. En effet, le juge peut écarter la réalité des nuisances sonores lorsqu’elle ne ressort que de protestations de riverains d’une discothèque, sans que cela soit corroboré notamment par des contrôles de police (CAA Lyon, 24 septembre 2009, n°07LY01391). A l’inverse, la seule constatation par les forces de police peut être suffisante pour constater l’atteinte à la tranquillité publique, même en l’absence de plainte du voisinage (CAA Marseille, 5 octobre 2015, n°14MA03547).

Les policiers disposent aussi d’une large marge de manœuvre pour apprécier les nuisances sonores, puisque les constatations ne sont pas toujours effectuées à l’aide d’une mesure acoustique du niveau sonore (pour un exemple : CAA Marseille, 9 avril 2018, n°16MA01078).

Enfin, suite à la constatation de nuisances sonores, l’établissement est en pratique invité à s’expliquer sur les faits reprochés. Si tel est le cas, il devra alors préparer un argumentaire afin d’éviter que le dossier soit transmis à la préfecture.

Vérifier l’historique du lieu en cas d’ouverture d’un nouvel établissement

L’historique des mesures administratives en matière de nuisances sonores est rattaché à un emplacement et non à la personne morale de l’établissement ou au gérant. Partant, un nouvel établissement peut avoir à subir les conséquences des nuisances générées par le lieu précédemment et ainsi faire l’objet d’une fermeture administrative dès le premier incident. Il est donc recommandé de rechercher l’historique d’un lieu en contactant les services de la préfecture.

2. En aval, contester utilement une mesure de fermeture administrative.

Identifier les procédures juridictionnelles adaptées.

L’arrêté de fermeture administrative doit être mis à exécution dès sa notification à l’établissement. Dans ces conditions, s’il entend contester la mesure et reprendre aussi rapidement que possible son activité, l’établissement devra saisir la juridiction administrative et engager une procédure de référé, afin de demander au juge d’ordonner des mesures provisoires.

Deux procédures de référé distinctes sont utilisées pour contester une fermeture administrative :

  • D’une part, la procédure du référé-liberté (article L. 521-2 du code de justice administrative) permet, en cas d’urgence extrême, d’obtenir du juge des référés « toutes mesures nécessaires » à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle l’administration aurait porté atteinte de manière grave et manifestement illégale. Le juge se prononce dans ce cas en principe dans un délai de 48 heures ;
  • D’autre part, la procédure de référé-suspension (article L. 521-2 du code de justice administrative permet, toujours en cas d’urgence, d’obtenir la suspension de l’arrêté de fermeture administrative en cas de doute sérieux sur sa légalité. Le juge des référés se prononce dans un délai variant de 48 heures à un mois ou plus en fonction de l’urgence. Le requérant devra au préalable ou simultanément introduire une requête au fond demandant au juge administratif l’annulation de la décision de fermeture.

Le choix de l’un ou l’autre des référés se fait au cas par cas, en prenant en considération la durée de la fermeture et les arguments invocables. Pour des durées de fermeture de quelques jours, l’établissement privilégiera a priori le référé-liberté car le référé-suspension ne garantit pas que le juge se prononcera dans des délais suffisamment brefs. Toutefois, dans le cas du référé-liberté, le requérant doit justifier d’une situation d’urgence qui nécessite que le juge intervienne dans les quarante-huit heures, ce qui est difficile ou même parfois impossible en pratique.

Outre l’action visant à mettre un terme en urgence à la fermeture, l’établissement pourra toujours introduire une action au fond afin d’être indemnisé de son préjudice. Cependant, l’établissement n’aura droit à une indemnisation que s’il établit que la fermeture administrative était illégale. Le jugement dans cette procédure au fond n’interviendra que dans un délai d’environ deux ans.

Anticiper la fermeture administrative pour réagir très rapidement.

Les conditions exigées pour obtenir une décision favorable devant le juge des référés sont en pratique difficiles à remplir s’agissant de fermeture administrative. Toutefois, beaucoup de requêtes sont rejetées au motif les établissements n’ont pas été assez diligents et ont apporté insuffisamment de pièces à l’appui de leur défense.

Ainsi, pour justifier de la condition d’urgence, il conviendra de saisir le juge des référés très rapidement et non pas une semaine après la notification de la fermeture (CE, 4 mai 2015, n°389897). En pratique, cela signifie que l’établissement doit, dès ses échanges avec la police ou la préfecture, commencer à préparer des arguments pour pouvoir déposer ses écritures au plus tôt.

De même, la démonstration de l’urgence nécessite de démontrer que la mesure menace à court terme la pérennité de la société et l’établissement fermé ne doit pas se contenter de livrer une simple estimation de sa perte de chiffre d’affaires, mais doit fournir des documents comptables, notamment bilans et comptes de résultat (CE, 30 décembre 2017, n°416967). Là encore, l’établissement aura intérêt à anticiper les pièces à produire.

Les établissements doivent être d’autant plus vigilants que, lorsque le préfet prononce une fermeture administrative pour cause de nuisance sonore sur le seul fondement du 2° de de l’article L.3332-15 du code de la santé publique, il n’a pas l’obligation d’adresser d’avertissement préalablement (CAA Marseille, 12 juin 2015, n°13MA02575).

Soulever les bons moyens.

Devant le juge administratif, l’établissement pourra classiquement soulever des moyens d’illégalité externe (règles de compétence, de forme et de procédure que doit respecter la décision de fermeture administrative) et des moyens d’illégalité interne (conditions de fond que doit respecter la décision administrative). L’établissement pourra utilement se rapprocher d’un avocat pour identifier les moyens susceptibles de prospérer, lesquels peuvent bien entendu être différents suivant chaque cas.

Il conviendra plutôt de contester le principe de la mesure, sur lequel le juge exerce un contrôle plus approfondi, plutôt que sur la durée de la fermeture qui ne fait l’objet que d’un contrôle restreint du juge (CE 30 novembre 2007, n°284124).

Pierre Reine
Avocat au barreau de Paris

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