I. Les fondements du droit minier.
Le droit minier français puise ses racines dans la loi napoléonienne du 21 avril 1810, à l’origine du principe toujours en vigueur de dissociation entre la propriété du sol et celle du sous-sol pour certaines substances dites « de mine ». Cette originalité juridique, qui distingue notre droit de nombreux systèmes étrangers, conditionne encore aujourd’hui l’ensemble des procédures applicables.
A. La distinction entre mines et carrières.
L’extractivisme repose sur une dérogation fondamentale au principe de droit civil selon lequel la propriété du sol emporte celle du dessus et du dessous (article 552 du Code civil).
En théorie, le propriétaire foncier possède autant sa parcelle que les racines des arbres, les constructions et les ressources situées sous son terrain. C’est néanmoins le cas pour les substances dites de « carrière », telles que les sables, graviers, calcaires et matériaux de construction. Le Code minier introduit en revanche une rupture majeure pour les substances dites « concessibles » ou « de mine ». L’article L111-1 du Code dresse une liste limitative de ces substances qui comprend notamment les hydrocarbures et combustibles fossiles, les métaux précieux (or, argent et platine), les métaux de base (cuivre, plomb, zinc), les terres rares, (uranium, lithium et, depuis l’ordonnance n° 2022-536, l’hydrogène natif).
Pour ces substances, le sous-sol est considéré comme une richesse nationale dont l’État est le seul gestionnaire : il dispose du pouvoir régalien d’attribuer le droit d’explorer et d’exploiter ces ressources à un tiers, sans que le propriétaire du sol ne puisse s’y opposer au titre de son seul droit de propriété.
Cette réalité constitue souvent le premier choc pour le citoyen qui découvre qu’une société peut, même pour son propre sous-sol, obtenir un permis de recherche et prospecter sans son accord formel.
La distinction emporte des conséquences procédurales fondamentales : pour les mines, l’État accorde des titres miniers spécifiques et la propriété du gisement reste dissociée de la surface ; pour les carrières, le propriétaire foncier demeure maître du sous-sol et le régime des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) s’applique selon des modalités distinctes.
B. La dualité des autorisations : titres miniers et autorisations de travaux.
L’une des complexités majeures du droit minier réside dans la dissociation des procédures, un projet minier nécessitant l’obtention cumulative de deux types de décisions administratives distinctes.
D’une part, le titre minier constitue un droit immobilier incorporel : il définit qui détient le droit de chercher ou d’exploiter sur une zone déterminée, mais ne confère pas en lui-même le droit de toucher au sol ni de réaliser des travaux.
D’autre part, l’autorisation de travaux constitue l’autorisation administrative permettant de réaliser concrètement les forages, terrassements et constructions nécessaires à l’exploitation. Depuis la réforme de 2022, elle relève du régime de l’autorisation environnementale.
Cette dualité entraîne une certaine segmentation des décisions selon un phasage parfois inégal, ce qui impose une vigilance particulière dès le stade du titre minier. En effet, une fois celui-ci accordé, l’opérateur dispose d’un droit de suite quasi-automatique vers l’exploitation si un gisement exploitable est découvert.
C. Les acteurs de la procédure minière.
La procédure minière fait intervenir une multiplicité d’acteurs dont les rôles et compétences varient selon les phases du projet.
Le ministre chargé des mines, relevant traditionnellement de Bercy, constitue le décideur politique final pour les titres miniers : c’est lui qui signe les décrets et arrêtés d’octroi des permis exclusifs de recherches et des concessions.
Le préfet de département représente l’État au niveau local. Il lui revient de piloter l’instruction des dossiers, organiser les enquêtes publiques et signer les autorisations environnementales permettant l’ouverture des travaux. Il exerce également la police des mines sous l’autorité technique de la Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL), cette dernière constituant le service instructeur technique chargé de vérifier la complétude des dossiers, analyser les risques et inspecter les sites.
On notera également l’importance du rôle du Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) comme expert technique de l’État : il gère les bases de données relatives au sous-sol et conseille l’administration sur la faisabilité des projets.
L’autorité environnementale, qu’il s’agisse de la Mission régionale d’autorité environnementale (MRAe) ou de l’Inspection générale de l’environnement et du développement durable (IGEDD), est une instance chargée d’émettre un avis indépendant sur la qualité de l’étude d’impact environnementale. Compte tenu de sa forte légitimité scientifique, sa posture critique constitue un élément d’appréciation majeur dans l’instruction d’un dossier et s’avère très souvent un signal fort sur la qualité d’un projet tel qu’il se propose d’être conduit.
Les collectivités locales, quant à elles, s’effacent devant l’autorité étatique : tout au plus sont-elles consultées pour avis. Si elles ne disposent pas d’un droit de veto sur le sous-sol, elles peuvent conserver la maîtrise de l’urbanisme en surface à travers le plan local d’urbanisme, ce qui leur confère un levier indirect de régulation. Il en va toutefois différemment pour les projets miniers qui sollicitent le bénéfice de l’appellation de « Projets d’Intérêt National Majeur » (PINM) : à travers ce dispositif institué par la loi « Industrie verte » du 23 octobre 2023 et réservé aux projets d’une « importance particulière pour la transition écologique ou la souveraineté nationale » (article L300-6-2 du Code de l’urbanisme), la mise en compatibilité des documents d’urbanisme est désormais soumise à l’approbation du préfet. La collectivité garde tout de même une faculté dans ce processus de « recentralisation qui ne dit pas son nom » [1], dans la mesure où la procédure ne peut être engagée qu’après accord préalable du maire ou du président de l’EPCI compétent, ainsi que du président de région si un document régional est concerné.
II. Le nouveau droit minier : vers un « modèle extractif responsable ».
Le Code minier a été substantiellement réécrit par la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi « Climat et Résilience », puis par quatre ordonnances du 13 avril 2022 et leurs décrets d’application publiés jusqu’en août 2025. Cette réforme historique, provoquée par l’affaire de la « Montagne d’Or », constitue une rupture avec deux siècles de législation à dominante patrimoniale et économique.
A. L’affaire de la « Montagne d’Or » : la chute de l’ancien régime minier.
L’affaire dite de la « Montagne d’Or » a été l’occasion de révéler l’obsolescence de l’ancien droit minier par l’inconstitutionnalité de l’un de ses dispositifs phares au regard des impératifs environnementaux de notre siècle.
Ce projet guyanais, porté par la Compagnie Minière Montagne d’Or (CMO), visait l’extraction de 85 tonnes d’or sur douze ans dans un site se trouvant à seulement 440 mètres de la Réserve Biologique Intégrale Lucifer/Dékou-Dékou, au droit de laquelle il était prévu de creuser une fosse de 2,5 km de long pour 250 mètres de profondeur, de déforester 1 513 hectares dont 575 hectares de forêt primaire, et de recourir à l’utilisation massive de cyanure.
L’opposition s’est structurée autour du collectif « Or de Question » (25 associations) et d’organisations amérindiennes, et le débat public CNDP a abouti au diagnostic rédhibitoire d’un projet « mal posé et mal porté ». Malgré cela, la CMO a sollicité la prolongation de ses concessions, ce qui a fait l’objet d’un refus implicite du ministre de l’économie. Le contentieux qui s’en est suivi a provoqué la saisine du Conseil constitutionnel par Question prioritaire de constitutionnalité (QPC), qui a abouti à la décision n° 2021-971 QPC du 18 février 2022 déclarant l’article L144-4 du Code minier contraire aux articles 1er et 3 de la Charte de l’environnement en tant qu’il permettait la prolongation d’une concession sans prise en compte de ses conséquences environnementales.
Alors que le projet a finalement vu son invalidation confirmée par la justice administrative en raison du risque d’« atteintes graves à l’environnement » en raison de sa nature « extrêmement polluante » [2], cette affaire a accéléré, si ce n’est provoqué, la mutation du droit minier vers sa mouture actuelle.
B. Les apports de la loi Climat et Résilience.
Les articles 65 à 81 de la loi du 22 août 2021 constituent le socle de la réforme du droit minier. L’article L100-3 du Code minier, pierre angulaire du nouveau dispositif, dispose désormais que « la gestion et la valorisation des substances minérales ou fossiles et des usages du sous-sol mentionnés au présent code sont d’intérêt général et concourent aux objectifs de développement durable des territoires et de la Nation ».
Cette formulation marque une évolution par rapport à la vision purement économique qui prévalait depuis 1810. Le législateur fixe désormais des objectifs explicites : développer l’activité extractive avec un haut niveau d’exigences environnementales et sociales, relocaliser les chaînes de valeur, sécuriser les approvisionnements et réduire la dépendance aux importations de métaux critiques. L’article L100-1 du Code minier, de la même manière, affirme que la gestion des ressources du sous-sol doit se faire dans le respect de l’environnement, de la sécurité publique et de la santé.
L’article 65 de la loi vient rénover les intérêts protégés par le Code minier en y intégrant explicitement la protection de l’environnement. Il soumet notamment la déclaration d’arrêt des travaux à participation du public et étend la durée de la police résiduelle exercée par l’exploitant à trente ans après la cessation d’activité.
L’article 67 impose quant à lui la réalisation d’une analyse environnementale, économique et sociale (AEES) pour toute demande de titre minier, laquelle doit décrire les enjeux du projet sous ces trois dimensions et crée une phase facultative de « développement » permettant une concertation anticipée avec les parties prenantes.
Enfin, l’article 81 a habilité le gouvernement à légiférer par ordonnances dans un délai de quinze mois pour parfaire la réforme, ce qui a conduit aux quatre textes du 13 avril 2022.
C. Les ordonnances du 13 avril 2022.
Quatre ordonnances ont été adoptées simultanément le 13 avril 2022, traitant de divers aspects spécifiques de la réforme.
L’ordonnance n° 2022-536 réforme le modèle minier lui-même. Elle porte la durée maximale du permis exclusif de recherches à quinze ans au total, institue un nouveau régime contentieux inspiré de l’autorisation environnementale avec possibilité de régularisation et pleine juridiction du juge administratif, prévoit que la concession est désormais octroyée par décret simple et non plus en Conseil d’État, et crée les commissions de suivi de site dès le dépôt de la demande de titre.
L’ordonnance n° 2022-534 intègre les travaux miniers dans le régime de l’autorisation environnementale unique prévu aux articles L181-1 et suivants du Code de l’environnement. Depuis le 1ᵉʳ juillet 2023, un exploitant dépose un dossier unique couvrant l’autorisation de travaux miniers et les éventuelles autorisations relevant de la législation sur les installations classées.
L’ordonnance n° 2022-535 refonde le dispositif d’indemnisation des dommages miniers en posant le principe d’une responsabilité de l’exploitant non limitée dans le temps pour tout dommage, y compris environnemental et sanitaire, ayant pour cause déterminante l’activité minière. L’État intervient en garantie si l’exploitant est défaillant ou a disparu.
L’ordonnance n° 2022-537, enfin, adapte le Code minier à l’outre-mer, notamment en Guyane où elle réforme le schéma départemental d’orientation minière et renforce la lutte contre l’orpaillage illégal.
D. Les décrets d’application récents.
Un décret n° 2023-13 du 11 janvier 2023 est venu préciser le contenu du dossier de demande d’autorisation environnementale pour les travaux miniers. L’article D. 181-15-3 bis du Code de l’environnement détaille les pièces spécifiques au dossier minier : justification du titre, méthodes d’exploitation envisagées, document d’évaluation des risques professionnels et document prévisionnel sur les conditions d’arrêt.
Les décrets n° 2025-851 et n° 2025-854 du 27 août 2025 finalisent la réforme en détaillant les modalités de fonctionnement des commissions de suivi de site, l’obligation de constituer un mémoire environnemental et économique, et la mise en concurrence pour les demandes de prolongation de concessions.
Notons en outre qu’un arrêté ministériel du 26 juin 2024 a entretemps fixé les modalités de constitution des garanties financières exigées par l’article L162-2 du Code minier.
III. Les enjeux environnementaux et sanitaires spécifiques.
La raison essentielle de la refonte du droit minier tient à la multiplicité d’enjeux environnementaux que représente l’extractivisme. Les principaux aspects, et leur appréhension par le droit, seront recensés ici.
A. La ressource en eau.
Une exploitation minière constitue une intervention massive sur le cycle de l’eau. Pour creuser sous le niveau de la nappe phréatique, il est régulièrement nécessaire de procéder au rabattement de cette nappe, aussi appelé dénoyage, qui consiste à pomper la masse d’eau souterraine pour en abaisser le niveau. L’eau est ensuite utilisée pour le traitement du minerai par flottation ou lixiviation, puis rejetée.
Il va sans dire qu’une telle opération peut assécher les puits, zones humides, cours et plans d’eau environnants. Elle doit donc, quel que soit le cadre dans lequel elle est projetée, se conformer aux intérêts protégés par l’article L211-1 du Code de l’environnement au nom de la « gestion équilibrée et durable de la ressource en eau », parmi lesquels figurent la préservation des zones humides, la lutte contre toutes formes de pollution, la protection et la valorisation de l’eau comme ressource (art. L211-1 I.), ainsi qu’un objectif de conciliation des exigences de vie biologique, de libre écoulement et d’affectation aux activités humaines (art. L211-1 II.).
L’autorisation doit être compatible avec le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) applicable au bassin concerné [3]. Si donc, par exemple, ce schéma interdit toute nouvelle dégradation de la masse d’eau souterraine ou la destruction de zones humides stratégiques, le projet peut se heurter à cette incompatibilité.
Le drainage minier acide constitue l’un des risques majeurs des mines métalliques. Lorsque les sulfures contenus dans la roche sont exposés à l’air et à l’eau, ils s’oxydent et produisent de l’acide sulfurique qui dissout les métaux lourds tels que l’arsenic, le plomb ou le cadmium. Et ce phénomène peut se poursuivre pendant des décennies après la fermeture de la mine.
L’évaluation du potentiel acide des stériles miniers nécessite des tests géochimiques cinétiques, et pas seulement statiques, pour caractériser correctement ce risque à long terme.
B. Les déchets miniers.
Le traitement du minerai génère des volumes considérables de résidus, souvent sous forme de boues chargées en réactifs chimiques, stockés dans des parcs à résidus retenus par des digues.
La sécurité de ces digues constitue un enjeu critique, leur rupture pouvant provoquer des catastrophes majeures. En France, à titre de renfort supplémentaire, la règlementation des barrages s’applique à ces ouvrages. Les digues de parcs à résidus miniers relèvent ainsi du titre Ier du livre II du Code de l’environnement (articles R214-112 à R214-128), issu principalement du décret n° 2015-526 du 12 mai 2015 relatif aux règles applicables aux ouvrages hydrauliques. L’arrêté du 19 avril 2010, transposant la directive 2006/21/CE sur les déchets de l’industrie extractive, impose en complément un plan de gestion des déchets d’extraction et des critères spécifiques d’évaluation des risques de perte d’intégrité.
Le dimensionnement des ouvrages de rétention doit en outre tenir compte des événements hydrologiques extrêmes : avec le changement climatique, les références aux crues centennales peuvent se révéler obsolètes. Une digue calculée sur les données pluviométriques des années 1990 peut présenter une vulnérabilité inacceptable face aux événements contemporains.
C. La remise en état effective.
Il est souvent craint des riverains et associations, et ce à raison, d’être contraints de subir à long terme une friche polluée une fois le gisement épuisé et la société exploitante disparue. Les garanties financières prévues à l’article L162-2 du Code minier visent à notamment prévenir cette situation, mais leur montant peut s’avérer insuffisant si le calcul n’intègre pas l’ensemble des coûts de remise en état, notamment le traitement perpétuel des eaux acides qui peut se révéler nécessaire pendant des siècles.
L’examen du montant des garanties proposées et de leur adéquation aux besoins réels de remise en état constitue alors un élément important de l’analyse d’un dossier minier.
D. Les atteintes aux espèces protégées.
L’extraction minière a pour effet quasi inévitable de détruire des habitats d’espèces protégées voire directement des individus de telles espèces.
Lorsque ce risque apparaît excessif malgré les mesures prises pour l’atténuer, le titre ou l’autorisation peut faire l’objet d’un refus ou d’une annulation pure et simple par le juge administratif.
Lorsque ce risque apparaît systémique et « suffisamment caractérisé » au sens de l’article L411-2-1 du Code de l’environnement (c’est-à-dire correspondant à un niveau d’impact résiduel qu’un bureau d’étude jugerait « moyen »), l’opérateur doit alors solliciter une dérogation à l’interdiction de destruction d’espèces protégées prévue à l’article L411-2 du Code de l’environnement.
Cette dérogation est subordonnée à trois conditions cumulatives qui ressortent des textes et de la lecture qu’en fait la jurisprudence (voir notamment CE, 25 mai 2018, n° 413267).
La première condition tient à l’existence d’une raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM). Il s’agit ici d’apprécier dans quelle mesure le projet est « d’une importance telle qu’il puisse être mis en balance avec l’objectif de conservation des habitats naturels, de la faune et de la flore sauvage poursuivi par la législation, justifiant ainsi qu’il y soit dérogé » [4]. La loi Industrie Verte du 23 octobre 2023 facilite la satisfaction de cette condition pour certains projets relatifs aux minerais critiques qui reçoivent la qualification de projets d’intérêt national majeur (PINM) en permettant, pour le maître d’ouvrage qui en fait la demande, d’obtenir par décret une reconnaissance anticipée de cette RIIPM.
La deuxième condition exige l’absence d’autre solution satisfaisante : le porteur du projet doit démontrer que les atteintes ne peuvent être évitées par une implantation alternative, une méthode d’extraction différente ou le recours au recyclage plutôt qu’à l’extraction primaire. Cette condition a été récemment précisée par la jurisprudence [5] : elle « doit être regardée comme satisfaite dans le cas où il n’existe pas, parmi les solutions alternatives préalablement étudiées, d’autre solution qui soit appropriée aux besoins à satisfaire, aux moyens susceptibles d’être employés pour le projet et aux objectifs poursuivis et qui permettrait de porter une moindre atteinte à la conservation des espèces protégées ». Autrement dit, cette formulation impose un double test cumulatif, l’alternative devant être :
- à la fois appropriée aux besoins, moyens et objectifs du pétitionnaire ;
- et moins dommageable pour les espèces.
La troisième condition impose que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle. Si par exemple le projet détruit l’habitat unique d’une espèce endémique locale, cette condition ne peut être satisfaite, quelle que soit l’importance de l’intérêt public invoqué.
IV. La phase d’exploration : le « permis exclusif de recherches » (PER).
La genèse d’un projet minier commence souvent dans une relative discrétion par l’octroi d’un permis exclusif de recherches (PER), également désigné sous les appellations « permis H » pour les hydrocarbures ou « permis M » pour les minerais.
Cette étape constitue un moment déclencheur critique où la vigilance citoyenne et associative est de mise, bien que les outils de participation du public soient plus limités qu’aux stades ultérieurs.
A. La définition et les effets du permis exclusif de recherches.
Le permis exclusif de recherches, défini à l’article L122-1 du Code minier, « confère à son titulaire l’exclusivité du droit d’effectuer tous travaux de recherches dans le périmètre qu’il définit et de disposer librement des produits extraits à l’occasion des recherches et des essais ». Sa durée initiale ne peut excéder cinq ans, prolongeable deux fois pour cinq ans chacune, soit une durée maximale totale de quinze ans depuis la réforme de 2022.
Le titulaire d’un permis exclusif de recherches bénéficie d’un droit de suite, prévu à l’article L132-6 du Code minier, lui permettant d’obtenir préférentiellement une concession s’il démontre l’existence d’un gisement exploitable pendant la validité de son permis. L’État ne peut lui refuser la concession que pour des motifs limités tenant aux intérêts protégés par l’article L161-1.
Ce droit de suite confère une importance stratégique considérable au permis exclusif de recherches, dès lors que, une fois celui-ci purgé de tout recours, l’opérateur dispose d’un accès quasi-automatique à l’exploitation.
B. La procédure d’octroi.
La procédure d’octroi débute par le dépôt d’une demande auprès du ministre chargé des mines, accompagnée d’une notice d’impact décrivant les incidences éventuelles des travaux projetés sur l’environnement. Contrairement à une idée répandue, l’État n’attribue pas un permis exclusif de recherches de gré à gré à la première entreprise qui le sollicite. Le Code minier impose une procédure de mise en concurrence.
Lorsqu’une demande est jugée recevable, l’administration publie un avis au Journal officiel de la République française et au Journal officiel de l’Union européenne. Cet avis ouvre un délai de quatre-vingt-dix jours pendant lequel d’autres sociétés peuvent déposer des demandes concurrentes sur tout ou partie du même périmètre.
L’instruction locale conduite sous l’autorité du préfet comprend la consultation des services de l’État et l’avis des communes concernées. Une participation du public par voie électronique (PPVE) est organisée conformément à l’article 7 de la Charte de l’environnement. Cette consultation s’effectue sur le site internet du ministère ou de la préfecture, souvent de manière assez peu visible. Depuis la réforme de 2022, le dossier doit comprendre une analyse environnementale, économique et sociale décrivant les enjeux du projet.
La décision finale appartient au ministre de l’Économie, après avis du Conseil général de l’économie.
C. Les critères de délivrance : capacités techniques et financières.
L’instruction de la demande de permis exclusif de recherches se concentre sur deux critères majeurs définis à l’article L122-2 du Code minier, bien connus des praticiens et acteurs des installations classées : les capacités techniques et les capacités financières du demandeur.
La jurisprudence administrative pose le principe que, pour qu’un titre soit légal, l’opérateur justifie par des « indications précises et étayées » de capacités financières propres ou de garanties certaines émanant de tiers tels qu’une société mère ou un établissement bancaire (CE, 22 février 2016, Hambrégie, 384821). Une simple lettre d’intention d’un investisseur ou la perspective d’une introduction en bourse ne suffisent pas, par exemple, à établir ces capacités : elles doivent faire l’objet d’un effort poussé de démonstration en amont [6]. À noter que, contrairement au régime des ICPE où cette exigence a été assouplie pour ne demander qu’une prise en compte des capacités techniques et financières que l’exploitant « entend mettre en œuvre » [7], le cadre juridique du PER persiste à imposer cette exigence.
D. L’évaluation environnementale au stade du PER.
L’évaluation environnementale est le système de contrôle préventif au cœur de notre droit de l’environnement qui permet de s’assurer, pour les projets susceptibles d’emporter des conséquences importantes pour leur milieu, que les impacts ont bien été étudiés et maîtrisés par l’adoption de mesures d’évitement, de réduction et de compensation (séquence dite « ERC ») dont le cumul ramène les incidences à un niveau acceptable.
Traditionnellement, l’administration considérait que le permis exclusif de recherches, n’autorisant pas en lui-même de travaux, n’avait pas d’impact direct sur l’environnement et ne nécessitait donc pas d’évaluation environnementale approfondie.
Depuis la réforme, en particulier le décret n° 2025-851 du 27 août 2025, le dossier de PER doit contenir un « mémoire environnemental, économique et social » tel que prévu à l’article L114-2 du Code minier.
V. La phase d’exploitation : concession minière et autorisation environnementale.
Si l’exploration s’avère fructueuse, le projet bascule dans sa phase industrielle. C’est le moment de la demande de concession et, parallèlement, de l’autorisation environnementale pour l’ouverture des travaux.
Cette phase concentre l’essentiel des enjeux environnementaux et mobilise davantage les mécanismes de participation du public.
A. La concession minière.
La concession, seul titre permettant l’exploitation des substances de mine au sens de l’article L131-1 du Code minier, est octroyée par décret, après enquête publique d’une durée minimale de trente jours, consultation des collectivités territoriales concernées et avis de l’autorité environnementale.
Le demandeur doit fournir une étude de faisabilité environnementale, économique et sociale démontrant ses capacités techniques et financières. Le silence gardé par l’administration pendant plus de trois ans vaut rejet de la demande.
Pour les projets dépassant certains seuils réglementaires, notamment 600 millions d’euros d’investissement pour les équipements industriels, une saisine de la Commission nationale du débat public peut être obligatoire en amont de la demande de concession. C’est ainsi que, par exemple, le projet de mine de lithium « EMILI » porté par la société Imerys dans l’Allier a ainsi fait l’objet d’un tel débat public organisé du 11 mars au 7 juillet 2024.
Le débat public, qui peut durer jusqu’à quatorze mois, permet de questionner l’opportunité même du projet avant que les procédures d’autorisation ne soient engagées.
Les incidences d’un tel débat sont cependant à mesurer : comme tout rendez-vous de démocratie locale prévu dans l’instruction de projets à incidences environnementales (enquête publique, PPVE), aucun caractère contraignant n’est à prêter aux conclusions de la commission ni aux propos du porteur de projet. Tout au plus les réponses apportées par le maître d’ouvrage lors du débat public peuvent être relativement engageantes pour lui sur un plan moral ou politique : une contradiction entre les déclarations faites pendant le débat et le contenu du dossier de demande d’autorisation déposé par la suite peut être soulevée comme un élément d’insincérité.
B. L’autorisation environnementale intégrée.
Depuis le 1er juillet 2023, les travaux miniers soumis à autorisation relèvent de l’autorisation environnementale unique prévue aux articles L181-1 et suivants du Code de l’environnement. Cette autorisation tient lieu d’autorisation de travaux miniers, d’autorisation au titre de la législation sur les installations classées, de déclaration au titre de la loi sur l’eau, d’autorisation de défrichement, de dérogation à l’interdiction de destruction d’espèces protégées et d’évaluation des incidences Natura 2000.
Cette intégration concentre tous les enjeux environnementaux dans un dossier unique et une seule phase de consultation du public, souvent commune avec celle de la concession. La loi Industrie Verte du 23 octobre 2023 et son décret d’application du 6 juillet 2024 modernisent par ailleurs la procédure en imposant la dématérialisation par défaut, deux réunions publiques obligatoires et la parallélisation avec l’instruction de l’autorisation d’urbanisme.
C. L’évaluation environnementale et l’étude d’impact.
Les projets miniers figurent dans la nomenclature annexée à l’article R122-2 du Code de l’environnement et sont soumis à évaluation environnementale systématique. L’étude d’impact, dont le contenu est fixé à l’article R122-5, doit décrire l’état initial de l’environnement, analyser les incidences notables du projet et proposer des mesures selon la séquence dite « éviter-réduire-compenser » (ERC).
L’état initial de l’environnement constitue la base de référence de toute l’évaluation. Dans la mesure où il a notamment pour ambition d’appréhender l’ensemble des sensibilités écologiques du site potentiellement touché, il doit couvrir un cycle écologique complet sur les quatre saisons. Il se décline aussi sur les aspects paysagers, acoustiques ou encore économiques et sociaux, dans une logique d’appréhension globale de l’environnement.
L’étude propose alors une analyse des impacts « bruts », c’est-à-dire avant mesures ERC, ces dernières étant par la suite décrites dans leur pertinence et leur capacité à faire aboutir le projet à un niveau d’impact « résiduel » acceptable.
Sont également attendues :
- Une analyse des effets cumulés, qui doit prendre en compte les impacts conjugués avec d’autres projets voisins : carrières, routes, installations industrielles ;
- Une analyse des variantes, qui explique pourquoi le porteur du projet a retenu telle méthode d’extraction plutôt qu’une autre moins impactante ;
- Le cas échéant, une évaluation des incidences sur les sites Natura 2000 qui démontre l’absence d’effet significatif sur les habitats et espèces d’intérêt communautaire, ou prévoir des mesures compensatoires appropriées.
L’étude d’impact doit faire preuve d’une méthodologie rigoureuse : à défaut, elle peut entraîner l’annulation de l’autorisation administrative dans la mesure où elle serait grevée d’inexactitudes, omissions ou insuffisances susceptibles d’avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population, ou à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative [8].
La séquence ERC constitue le pivot de l’autorisation environnementale. L’opérateur doit d’abord démontrer qu’il a tout fait pour éviter les impacts excessifs sur l’environnement, dans toutes les composantes visées par l’article L161-1 du Code minier, à savoir « la préservation de la sécurité, de la santé et de la salubrité publiques, de la solidité des édifices publics et privés, à la conservation des voies de communication, de la mine et des autres mines, des caractéristiques essentielles du milieu environnant, terrestre, littoral ou maritime, et plus généralement à la protection des espaces naturels et des paysages, de la faune et de la flore, des équilibres biologiques et des ressources naturelles particulièrement des intérêts mentionnés aux articles L211-1, L219-7, L331-1, L332-1 et L341-1 du code de l’environnement, l’intégrité des câbles, des réseaux ou des canalisations enfouis ou posés, à la conservation des intérêts de l’archéologie, à la conservation des monuments historiques classés ou inscrits, des abords de monuments historiques et des sites patrimoniaux remarquables mentionnés au livre VI du code du patrimoine, ainsi que des intérêts agricoles et halieutiques des sites et des lieux affectés par les travaux et les installations afférents à l’exploitation. Ils doivent en outre assurer la bonne utilisation du gisement et la conservation de la mine ».
L’adoption de mesures ERC inadaptées, c’est-à-dire laissant subsister un niveau de risque résiduel trop important, peut avoir raison du projet et entraîner un refus d’autorisation, ou encore l’annulation de celle-ci par le juge administratif.
VI. La police des mines et l’après-mine.
L’exploitation minière ne s’achève pas avec l’épuisement du gisement : les obligations de l’exploitant perdurent bien au-delà de la cessation d’activité, à travers un dispositif complet de surveillance et de responsabilité qui s’étend sur plusieurs décennies.
A. La police des mines en cours d’exploitation.
La police des mines est une police administrative spéciale exercée sous l’autorité du préfet par les agents de la DREAL. Elle vise à préserver les intérêts énumérés à l’article L161-1 du Code minier : sécurité et salubrité publiques, solidité des édifices, conservation des voies de communication, protection de l’environnement et des ressources en eau.
Les agents disposent de pouvoirs de police administrative étendus : mise en demeure de se conformer aux prescriptions dans un délai déterminé, exécution d’office des travaux aux frais de l’exploitant en cas d’inexécution, consignation de sommes correspondant au coût estimé des travaux, suspension ou retrait de l’autorisation de travaux.
Le Livre IV du Code minier organise la constatation des infractions et les sanctions. Les infractions pénales sont constatées par procès-verbal et peuvent donner lieu à des amendes allant jusqu’à 75 000 euros pour les personnes physiques, quintuplées pour les personnes morales. L’exploitation sans titre ou l’ouverture de travaux sans autorisation constituent des délits.
B. Les garanties financières.
L’article L162-2 du Code minier, renforcé par la loi Climat et Résilience, impose à l’exploitant la constitution de garanties financières destinées à assurer, suivant la nature et l’importance des dangers ou inconvénients que les travaux peuvent représenter, les mesures d’arrêt des travaux, la surveillance du site, le maintien en sécurité des installations et les interventions en cas d’accident avant ou après la fermeture du site.
Ces garanties prennent la forme d’un engagement d’un établissement de crédit ou d’une consignation auprès de la Caisse des dépôts et consignations. Un arrêté du 26 juin 2024 précise les modalités de leur constitution.
L’autorité administrative compétente peut, après consultation de l’exploitant, subordonner la délivrance de l’autorisation d’ouverture de travaux miniers à la nature des garanties financières auxquelles elle est conditionnée.
Il convient de noter que ces garanties visent essentiellement la remise en état du site : elles ne couvrent donc pas l’indemnisation des tiers victimes de pollutions ou d’accidents causés par les travaux ou les installations.
C. La procédure d’arrêt des travaux.
Conformément à l’article L163-2 du Code minier, la déclaration d’arrêt des travaux doit être déposée au plus tard au terme de validité du titre minier. Elle est soumise à participation du public et, le cas échéant, à l’avis de la commission de suivi de site.
L’exploitant produit un mémoire descriptif comprenant l’état des lieux du site, l’identification des risques résiduels, les mesures de remise en état envisagées et l’usage futur du site. L’article L163-6 du Code minier, modifié par la loi du 22 août 2021, prévoit qu’après consultation des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale concernés, l’autorité administrative prescrit les mesures à exécuter et leurs modalités de réalisation.
L’autorité préfectorale peut imposer des prescriptions complémentaires si elle estime que les mesures proposées sont insuffisantes.
D. Le donné acte et la police résiduelle.
Le donné acte, délivré dans un délai de huit mois après réception du dossier de récolement attestant de l’exécution des mesures prescrites, met fin à l’exercice de la police des mines sur le site. L’accomplissement de cette formalité met ainsi fin à l’exercice de la police des mines au titre des travaux miniers, conformément à l’article L163-9 du Code minier modifié par la loi du 22 août 2021.
Cependant, l’exploitant demeure responsable pendant trente ans des obligations de prévention, de remédiation et de surveillance découlant de l’arrêt des travaux miniers, à l’égard des intérêts protégés par l’article L161-1. Pendant cette période, l’autorité administrative peut exercer les pouvoirs de police qu’elle tient de l’article L173-2 du Code minier.
Passé ce délai de trente ans, ou en cas de défaillance de l’exploitant, c’est à l’État de prendre en charge la surveillance au titre de la solidarité nationale.
E. Le dispositif d’après-mine.
Instauré par la loi du 30 mars 1999, le dispositif d’après-mine repose sur plusieurs piliers destinés à gérer les conséquences à long terme de l’exploitation minière.
Les plans de prévention des risques miniers définissent les règles d’urbanisme applicables aux zones présentant des risques résiduels. Ils peuvent comporter des interdictions de construire, des prescriptions de renforcement des constructions existantes et des servitudes d’utilité publique qui sont annexées aux plans locaux d’urbanisme.
Le BRGM, à travers son Département Prévention et Sécurité Minière, assure la maîtrise d’ouvrage des travaux de mise en sécurité et la surveillance des installations transférées à l’État. Quatre Unités Territoriales Après-Mine couvrent le territoire national : Nord, Est, Centre-Ouest et Sud. En outre, le groupement d’intérêt public Geoderis, associant le BRGM et l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (Ineris), apporte l’expertise technique nationale sur l’évaluation des aléas miniers.
Le Fonds de garantie des assurances obligatoires peut préindemniser les particuliers jusqu’à 400 000 euros en cas de dommage minier lorsque l’exploitant est défaillant.
F. Le régime de responsabilité pour dommages miniers.
L’ordonnance n°2022-535 du 13 avril 2022 a revu en profondeur le dispositif d’indemnisation des dommages miniers. Elle pose le principe fort d’une responsabilité de l’exploitant non limitée dans le temps pour tout dommage, y compris environnemental et sanitaire, ayant pour cause déterminante l’activité minière.
Cette responsabilité s’étend aux sociétés mères en cas de défaillance frauduleuse de leurs filiales exploitantes, ce qui constitue une innovation majeure destinée à prévenir les montages permettant d’échapper aux obligations de remise en état.
L’État intervient en garantie lorsque l’exploitant est défaillant ou a disparu, ce qui assure aux victimes une indemnisation effective même en cas d’insolvabilité de l’entreprise responsable.
VII. Les cas particuliers : hydrocarbures, géothermie et stockage.
Le Code minier régit plusieurs catégories de substances et d’usages du sous-sol qui obéissent à des règles spécifiques méritant d’être évoquées.
A. L’interdiction d’extraction des hydrocarbures.
La loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 a fait de la France le premier pays au monde à interdire par la loi la recherche et l’exploitation des hydrocarbures. De ce fait, plus aucun nouveau permis de recherches d’hydrocarbures n’est délivré depuis janvier 2018 et les concessions existantes ne seront pas renouvelées au-delà du 1er janvier 2040. Depuis l’entrée en vigueur de cette loi, quarante-huit demandes de titres ont été rejetées.
Seules comptent comme exceptions à ce principe le gaz de mine, c’est-à-dire le grisou récupéré dans les anciennes galeries, et les hydrocarbures connexes indispensables à la valorisation d’autres substances.
B. La géothermie sous régime minier.
Les gîtes géothermiques relèvent du régime légal des mines en vertu de l’article L112-1 du Code minier. La réforme de 2019 a remplacé le critère de température, jusque-là déterminant, par un critère de puissance thermique.
Avant 2019, l’article L112-2 du Code minier et l’article 3 du décret n° 78-498 du 28 mars 1978 distinguaient les gîtes « haute température » (supérieure à 150°C) des gîtes « basse température » (inférieure ou égale à 150°C). Ce seuil correspondait à la température minimale nécessaire pour produire de l’électricité à partir de vapeur géothermale.
L’ordonnance n° 2019-784 du 24 juillet 2019, prise sur habilitation de la loi ESSOC du 10 août 2018, a instauré un nouveau critère : la puissance thermique primaire, c’est-à-dire la puissance thermique maximale pouvant être prélevée du sous-sol sur l’ensemble du périmètre du titre.
Désormais, au titre du décret n° 2019-1518 du 30 décembre 2019 :
- Au-delà de 20 mégawatts, l’exploitation requiert une concession par décret en Conseil d’État ;
- En-deçà de ce seuil, un permis d’exploitation délivré par arrêté préfectoral suffit.
Ce critère présente l’avantage d’être proportionnel à l’impact réel du projet (quantité d’énergie extraite), couramment utilisé par les professionnels, et déterminable avec précision après les premiers forages. Il permet ainsi une meilleure adéquation entre l’envergure du projet et le niveau de contrôle administratif.
On notera enfin que la géothermie de moindre importance, définie par une profondeur comprise entre 10 et 200 mètres et une puissance inférieure à 500 kilowatts, bénéficie d’un régime déclaratif simplifié via télédéclaration sur le site du BRGM, avec une cartographie nationale distinguant des zones vertes, oranges et rouges selon le niveau de risque géologique.
C. Le stockage souterrain.
Le Livre II du Code minier régit le stockage souterrain de gaz naturel, d’hydrocarbures, d’hydrogène depuis l’ordonnance n° 2021-167, et de produits chimiques industriels. Les cavités de stockage sont assimilées à des gisements miniers et leur exploitation requiert une concession.
L’article L231-6 du Code minier facilite la transition énergétique en permettant au titulaire d’une concession de stockage de gaz de stocker de l’hydrogène sans nouveau titre minier.
VIII. La dimension contentieuse : recours et voies de droit.
La contestation d’un projet minier peut emprunter plusieurs voies procédurales qu’il importe de connaître pour agir efficacement et dans les délais. L’enjeu est de taille : la saisine de la juridiction administrative permet d’ajouter un dernier degré de contrôle dans la chaîne décisionnelle, celui du juge sur l’action de l’État, pouvant aboutir à des annulations pures et simples des autorisations délivrées en cas d’illégalité importante, ou encore à des régularisations parfois profondes au profit d’une amélioration du « vivre-ensemble » qui devra s’instaurer en cas de mise en exploitation.
L’exercice des procédures est cependant complexe et parsemé de pièges dont seuls les principaux sont recensés ici.
A. Les délais de recours.
Le décret n° 2024-423 du 10 mai 2024 a harmonisé et réduit les délais de recours en matière environnementale. Le délai de recours contentieux pour les tiers contre une autorisation environnementale, et donc contre une autorisation de travaux miniers, est désormais de deux mois. Il était auparavant de quatre mois, voire de six mois ou un an selon les configurations. Il va donc sans dire qu’une telle réduction impose désormais une vigilance renforcée et une capacité de réaction rapide.
Ce délai court à compter de la publication de l’arrêté sur le site internet de la préfecture et de son affichage en mairie. La publication numérique fait foi du point de départ du délai, et l’on ne saurait que trop recommander de retenir par prudence le point de départ le plus précoce, à savoir la date d’édiction de l’arrêté.
B. L’intérêt à agir.
Il n’existe pas de droit général à agir en justice : une action n’est recevable que si elle est exercée par une personne physique ou morale qui y a un intérêt direct et certain.
En général, on retrouvera comme profils de requérants possibles les particuliers qui, riverains du site ou non, subissent les effets de l’activité (impact visuel, perte de valeur de propriété, nuisances acoustiques, trafic, etc.), les associations ou encore les collectivités locales.
Pour le cas des associations, cet intérêt dépend de leur objet statutaire, des moyens d’action qu’elle se définit et de leur champ géographique. Chacun de ces éléments doit être défini de façon suffisamment précise et échapper à une rédaction trop large ou trop vague.
L’objet défini par les statuts doit être clair et correspondre aux enjeux soulevés par le projet contesté : il sera valide s’il évoque la défense de l’environnement et du cadre de vie, et plus encore s’il précise impliquer l’exercice d’actions en justice lorsque cela s’avère nécessaire à la défense des intérêts de l’association.
Le champ géographique de l’association doit être cohérent avec l’étendue des impacts du projet. Une association communale peut rencontrer des difficultés pour contester un projet dont les effets sont régionaux ; à l’inverse, une association départementale ou régionale pourra voir son ressort jugé trop large pour légitimer une action locale.
À noter enfin que :
- l’association doit exister préalablement à la décision attaquée, ce qui empêche les constitutions d’associations trop tardives ;
- l’intérêt pour agir est reconnu de plein droit pour les associations qui bénéficie d’un agrément pour la protection de l’environnement ;
- en cas de pluralité de requérants, l’intérêt pour agir d’un seul d’entre eux emporte celui de tous les autres.
C. La suspension de l’activité ou des travaux.
Le recours en annulation au fond peut nécessiter dix-huit à vingt-quatre mois pour être jugé, si ce n’est parfois davantage. Or, il n’est pas suspensif : pendant ce délai, les travaux peuvent donc être engagés et causer des dommages irréversibles au site.
Il est donc souvent indispensable d’accompagner le recours au fond d’une demande de référé-suspension sur le fondement de l’article L521-1 du Code de justice administrative.
Le juge des référés ne peut toutefois suspendre l’exécution de la décision contestée que si deux conditions sont réunies : l’urgence, c’est-à-dire l’imminence d’une atteinte suffisamment grave et irréversible, et l’existence d’un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision, c’est-à-dire d’une illégalité suffisamment grossière et manifeste.
D. L’intervention volontaire.
Lorsqu’un titre minier fait l’objet d’un refus préfectoral, l’opérateur engage dans la quasi-totalité des cas un recours contentieux en vue de faire annuler cette décision et voir son autorisation rétablie.
Dans ce contexte, les associations, riverains et communes concernées ont la faculté de prendre part au procès engagé par le pétitionnaire : l’article R632-1 du Code de justice administrative les autorise en effet à déposer un mémoire en intervention volontaire pour soutenir la décision attaquée.
Cette intervention présente plusieurs intérêts stratégiques :
- Elle permet aux intervenants de défendre le refus en faisant valoir leur propre argumentaire et de compenser ainsi les éventuelles lacunes de la motivation de l’arrêté préfectoral ou des écritures de l’administration ;
- Elle ouvre également aux intervenants la possibilité d’exercer les voies de recours, appel ou pourvoi en cassation dans certains cas, si l’administration choisit de ne pas le faire lorsqu’elle est déboutée.
Enfin, l’intervention accroît la légitimité de la position défendue en montrant que plusieurs acteurs, y compris des personnes publiques, soutiennent la décision de refus.
E. Les pouvoirs du juge en matière minière.
L’office du juge en matière minière est marqué par une volonté de concilier la sécurité juridique des projets et la protection des intérêts environnementaux. Le nouveau régime contentieux institué par l’ordonnance n° 2022-536 s’inspire de celui applicable à l’autorisation environnementale et confie au juge une palette de pouvoirs élargis.
En particulier, avant de devoir prononcer une annulation sèche, la juridiction doit s’assurer qu’aucune régularisation ne soit possible. Sur le fondement de l’article L181-18 du Code de l’environnement, elle peut ainsi inviter le porteur de projet à rectifier les irrégularités relevées par l’obtention d’une autorisation complémentaire. Dans certains cas, le juge peut en outre directement compléter les prescriptions de l’arrêté.
Certains vices demeurent toutefois insusceptibles de régularisation et emportent nécessairement l’annulation de la décision. Tel est notamment le cas des atteintes excessives aux intérêts protégés qui ne peuvent être corrigées par de simples prescriptions complémentaires.
D’autres, enfin, peuvent entraîner des régularisations difficiles voire impossibles : tel peut être le cas d’une obligation de déposer (et d’obtenir) une dérogation « Espèces protégées » qui, comme vu plus haut, implique de satisfaire plusieurs conditions qui ne sont pas nécessairement accessibles et visent un très haut degré d’exigence afin de permettre au régime dérogatoire le caractère exceptionnel qu’il est censé avoir.
Pourvue de cet arsenal décisionnel, la justice administrative complète ainsi un cadre juridique modernisé où chaque étape s’accompagne de leviers permettant tant à l’administration qu’aux tiers de questionner la pertinence et la qualité environnementale d’un projet.
Reste à savoir si ce nouvel édifice juridique, bâti dans l’urgence de la transition énergétique, résistera à la pression des premiers grands projets de mines de lithium et de métaux critiques qui s’annoncent sur le territoire métropolitain.
