Tout d’abord, rappelons les faits soumis à la Cour de cassation dans cette affaire :
Par un arrêté du 8 novembre 1999, le préfet a déclaré d’utilité publique l’instauration d’un périmètre de protection de captage d’eau sur plusieurs parcelles, en créant trois périmètres de protection (immédiate, rapprochée et éloignée qui seront présentés par la suite).
Ces périmètres constituent des servitudes d’utilité publique destinées à assurer la protection de la qualité des eaux et limitent le droit de propriété des parcelles concernées ; en contrepartie, les propriétaires peuvent solliciter une indemnisation du fait de ces restrictions.
Les servitudes d’utilité publique ne sont opposables que lorsqu’elles sont annexées dans les documents d’urbanisme [1] et, en l’occurrence, une délibération du 30 octobre 2001 modifie le plan d’occupation des sols de la commune pour les y annexer.
Il doit être ajouté, ici, que si l’arrêté préfectoral n’a pas été notifié aux propriétaires concernés, mention de ces servitudes avait été faite lors de la délivrance d’un certificat d’urbanisme en date du 1ᵉʳ janvier 2008 qui ne précisait, toutefois, pas l’inconstructibilité des parcelles.
Selon l’arrêt commenté, les propriétaires n’ont eu connaissance de cette inconstructibilité qu’à la suite d’une lettre de préemption de la mairie du 3 mai 2016.
Par une lettre recommandée du 13 octobre 2017, les propriétaires concernés ont mis en demeure la commune de leur notifier une offre d’indemnisation, soit environ dix-huit ans après l’arrêté préfectoral instaurant les servitudes, seize ans après la délibération les annexant dans le document d’urbanisme et neuf ans suivant la délivrance du certificat d’urbanisme qui en faisant mention.
En réponse, la commune oppose la prescription de leur demande.
Au contraire, les propriétaires considèrent qu’ils n’ont eu connaissance de l’inconstructibilité de leurs parcelles qu’à la suite d’une lettre de préemption de la mairie du 3 mai 2016, de sorte que leur demande d’indemnisation n’était pas prescrite ; ils arguaient également du fait que l’inconstructibilité de leurs parcelles résultait de leur classement en zone naturelle depuis les plans d’urbanisme de 2017.
C’est pourquoi les propriétaires ont mis, cette fois-ci, en demeure la communauté urbaine de leur notifier une offre, avant de saisir le juge de l’expropriation aux fins d’être indemnisés de la somme de 329 160 euros du fait de l’inconstructibilité de leurs parcelles.
Le tribunal judiciaire puis la Cour d’appel jugent les demandes prescrites et les propriétaires se pourvoient en cassation contre l’arrêt d’appel.
La question posée à la Cour de cassation dans cette affaire était donc de savoir si la demande d’indemnisation résultant de l’inconstructibilité des parcelles situées dans le périmètre de protection rapprochée de captage d’eau était prescrite.
Pour y répondre par la négative en cassant et annulant l’arrêt de la Cour d’appel, la Cour de cassation précise que le point de départ de la prescription quadriennale constituée par le fait générateur de la créance est l’inconstructibilité des terrains (1) qui, contrairement à un périmètre de protection immédiate, ne correspond pas à la date d’instauration d’un périmètre de protection rapprochée (2), l’occasion de rappeler le régime d’indemnisation propre de ces servitudes d’utilité publique (3).
1. La fixation du point de départ de la prescription quadriennale issue de la loi n°68-1250 du 31 décembre 1968.
Pour apprécier la prescription des demandes d’indemnisation formées par les propriétaires dans cette affaire, les juridictions judiciaires devaient appliquer la loi n°68-1250 du 31 décembre 1968.
Selon l’article 1ᵉʳ de cette loi, les créances des personnes publiques sont prescrites dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis, délai qui, rappelons le, a pour objectif de protéger la personne morale de droit public dans un but d’intérêt général, au nom de la sécurité juridique [2].
La complexité liée à la computation de ce délai réside principalement dans la détermination de son point de départ et la jurisprudence fixe celui-ci au fait générateur du dommage [3].
Par ailleurs, l’article 3 de cette même loi prévoit notamment que la prescription ne court contre le créancier qui peut être légitimement regardé comme ignorant l’existence de sa créance ou de la créance de celui qu’il représente légalement.
Dans notre cas précis, la fixation du point de départ de la prescription quadriennale nécessitait ainsi de déterminer :
- d’une part, le fait générateur de la créance des propriétaires,
- d’autre part, la date à laquelle ils en ont eu ou auraient dû avoir connaissance de cette créance.
Sur le fait générateur de la créance, la Cour de cassation considère que la Cour d’appel commet une erreur de droit en retenant comme fait générateur de la créance l’instauration du périmètre de protection rapprochée.
Selon la Cour de cassation, le fait générateur de la créance est constituée par l’inconstructibilité des parcelles qui ne résulte pas automatiquement de l’instauration du périmètre de protection rapprochée.
2. L’inconstructibilité des parcelles selon la catégorie du périmètre de protection concernée.
L’erreur de droit commise par les juges du fond pourrait s’expliquer par une confusion avec les conséquences de l’instauration d’un périmètre de protection immédiate.
En effet, le Code de la santé publique distingue trois catégories de périmètres de protection pouvant être instaurés, dont en premier lieu :
- un périmètre de protection immédiate dans lequel les terrains sont généralement destinés à être acquis en pleine propriété, après mise en œuvre de la procédure d’expropriation [4].
Dans le cadre de ce périmètre, un principe d’interdiction d’usage des parcelles, sauf dérogation expressément prévue par l’acte déclaratif d’utilité publique, est posé par l’article R1321-13 de la santé publique qui précise que ce périmètre est établi « afin d’interdire toute introduction directe de substances polluantes dans l’eau prélevée et d’empêcher la dégradation des ouvrages ».
Les deux autres catégories prévues par le Code de la santé publique sont plus souples, en termes de restrictions à l’usage des terrains, dès lors qu’aucune interdiction générale et absolue de toutes constructions ne peut être édictée dans ces derniers [5].
Il s’agit du :
- périmètre de protection rapprochée, en cause dans l’arrêt commenté, dans lequel des restrictions à l’usage des terrains ne pourront être que celles « susceptibles d’entraîner une pollution de nature à rendre l’eau impropre à la consommation humaine », ces restrictions pouvant être soit une interdiction, soit une autorisation sous réserve de prescriptions et d’une surveillance particulière.
- périmètre de protection éloignée, à l’intérieur duquel l’usage des terrains, compte tenu de leur nature, peut être réglementé s’il présente un danger de pollution pour les eaux prélevées ou transportées.
Alors que l’instauration du périmètre de protection immédiate emporte automatiquement, selon la Cour de cassation, inconstructibilité des parcelles, tel n’est pas le cas des périmètres de protection rapprochée et éloignée dans lesquelles les restrictions d’usage des terrains résultent d’une modification du zonage au document d’urbanisme local, conséquence de l’inclusion de ces parcelles dans ces périmètres.
L’appréciation de la Cour de cassation du fait générateur de la créance née de l’indemnisation résultant de l’inconstructibilité d’un terrain selon la catégorie du périmètre de protection n’est d’ailleurs pas nouvelle puisqu’elle avait déjà admis que les restrictions apportées à l’utilisation d’une parcelle résultant d’une modification du zonage au document d’urbanisme local constituent un préjudice indemnisable, dès lors qu’elles sont la conséquence de l’inclusion de ces parcelles dans un périmètre de protection rapprochée [6].
3. L’indemnisation des terrains situés dans le périmètre de protection de captage d’eau.
Tout d’abord, compte tenu du caractère spécifique des servitudes d’utilité publique, celles-ci dernières ne donnent pas nécessairement droit à indemnité [7].
Toutefois, le Code de la santé publique prévoit expressément que des indemnités peuvent être dues aux propriétaires ou occupants de terrains compris dans un périmètre de protection de prélèvement d’eau destinée à la consommation humaine, à la suite de mesures prises pour assurer la protection de cette eau [8].
La détermination de ces indemnités est fixée selon les règles applicables en matière d’expropriation, mais ces indemnités ne correspondront pas au même préjudice selon la catégorie du périmètre de protection de captage d’eau concerné.
En effet, comme évoqué précédemment, les terrains situés dans un périmètre de protection immédiate sont généralement destinés à être acquis en pleine propriété, de sorte que l’indemnisation correspondra à la dépossession de ces terrains (Pour les règles classiques d’évaluation d’un bien devant le juge de l’expropriation).
En revanche, dans les périmètres de protection rapprochée et éloignée, le juge de l’expropriation indemnise la dépréciation des parcelles consécutive aux restrictions d’usage et non à une privation de propriété.
Par dérogation à certaines règles applicables en matière d’expropriation, la Cour de cassation n’exige pas de déterminer la date de référence, l’usage effectif des parcelles et invite les juges du fond à se placer à la date à laquelle ils statuent pour évaluer la dépréciation [9].
