Représentant un levier central de politique publique, l’actionnariat de l’État marocain s’est structuré historiquement autour d’objectifs économiques, sociaux et stratégiques. La participation étatique au capital de nombreuses entreprises publiques et semi-publiques était justifiée par la nécessité de répondre à des besoins en matière d’infrastructure, de développement territorial et de souveraineté économique. Toutefois, les limites d’un tel modèle, notamment en termes de gouvernance, de transparence et de performance, sont se sont révélées criantes dans un contexte international marqué par la mondialisation, la révolution technologique et des contraintes financières croissantes.
Face à ces défis, le Maroc a initié une refonte profonde de sa politique actionnariale, en opérant un virage stratégique fondé sur les standards internationaux de bonne gouvernance, de conformité légale et réglementaire, et de gestion rigoureuse des risques. Ce choix témoigne d’une volonté claire : bâtir un État stratège, régulateur et responsable, capable de piloter avec efficacité un portefeuille public cohérent, performant et aligné sur les priorités du nouveau modèle de développement socio-économique.
Cette évolution structurelle vise à accompagner les nouvelles ambitions du Maroc pour accroître l’efficacité des services publics tout en assurant l’équilibre entre le dynamisme d’investissements et la préservation de l’intérêt général. Dès lors, une question primordiale se pose : Dans quelle mesure cette nouvelle politique actionnariale de l’État marocain constitue une rupture stratégique en matière de gouvernance et de conformité, et comment marque-t-elle l’émergence d’un État stratège, régulateur et garant de la performance publique ?
L’analyse de cette problématique requiert, en premier lieu, une mise en lumière des principes structurants de la nouvelle Politique Actionnariale de l’État (I), avant d’examiner, en second lieu, le rôle central que jouent la conformité et la gestion des risques dans sa mise en œuvre effective (II).
I. Une réforme structurante au service d’un État stratège et conforme.
La Politique Actionnariale de l’État (PAE) s’inscrit dans le prolongement des Hautes Orientations Royales appelant à la restructuration du secteur des établissements et entreprises publics (EEP). Cette évolution s’appuie sur deux textes juridiques majeurs, qui en constituent les piliers normatifs :
- La loi-cadre n° 50-21 relative à la réforme des EEP, qui fixe les principes de rationalisation, de performance et de gouvernance.
- La loi n° 82-20, instituant l’Agence nationale de gestion stratégique des participations de l’État (ANGSPE), acteur opérationnel garant de la mise en œuvre, de la transparence et de la régularité des choix actionnariaux.
L’ANGSPE est chargé de gérer le portefeuille public selon des objectifs de rentabilité, d’impact social, et de responsabilité. La mise en place de cette agence consacre un principe novateur de séparation entre les rôles de régulateur, de stratège et d’actionnaire.
La loi-cadre institue un cadre juridique unifié pour toutes les opérations affectant les établissements publics et les entreprises publiques, incluant leur regroupement, leur transformation en sociétés anonymes, ou leur transfert au secteur privé. En fixant des objectifs précis : rationalisation du périmètre public, amélioration de la performance, valorisation des actifs, contractualisation des relations avec l’État, et contrôle orienté résultats, elle remédie à l’absence d’une politique actionnariale cohérente jusque-là dénoncée par la Cour des comptes et la Commission spéciale sur le modèle de développement.
La création de l’ANGSPE par la loi n° 82-20 vient compléter l’architecture de cette réforme. Cette agence se voit confier la gestion stratégique des participations de l’État, la coordination de la gouvernance des EEP, le suivi de leur performance, ainsi que l’élaboration, la mise en œuvre et la révision de la politique actionnariale. Elle agit comme un organe d’expertise, de régulation et de représentation de l’État dans ses relations avec les entreprises publiques.
Cette institutionnalisation de l’État actionnaire repose sur une séparation fonctionnelle claire : l’État assume désormais de manière distincte les rôles de régulateur, d’actionnaire et de stratège. Ce choix reflète une volonté d’alignement avec les meilleures pratiques internationales, notamment celles préconisées par l’OCDE dans ses lignes directrices sur la gouvernance des entreprises publiques.
II. Une stratégie intégrée fondée sur la performance, la conformité et la gestion des risques.
La PAE repose sur une approche structurée articulée autour de trois axes : vision stratégique, gestion de portefeuille et gouvernance. Elle fixe sept orientations prioritaires, incluant notamment la consolidation de la souveraineté économique, la promotion de l’innovation, la cohésion territoriale, et la transition numérique.
Cette stratégie se veut également une réponse forte aux enjeux de compliance : elle impose une traçabilité accrue des flux financiers, des obligations de service public et des subventions d’exploitation, afin d’éviter toute dérive ou conflit d’intérêts. La gestion des participations est désormais fondée sur :
- Une typologie des actifs selon leur caractère stratégique, à rentabiliser ou à céder.
- Des mécanismes d’évaluation continue des risques financiers, sociaux et environnementaux.
- Des cadres contractuels exigeants entre l’État et les EEP, intégrant des indicateurs de performance, des clauses de révision et des audits réguliers.
La convergence entre politiques sectorielles, régionales et stratégiques, couplée à des partenariats public-privé régulés, participe à une gestion proactive des risques et à une meilleure allocation des ressources.
En effet, l’une des apports majeurs de la PAE réside dans l’intégration explicite des exigences de conformité juridique, réglementaire et financière comme vecteurs de performance et de légitimité. La conformité ne s’y réduit pas à un respect passif des normes, mais devient un instrument actif de pilotage, de sécurisation et de responsabilisation des organes de gestion.
Les textes fondateurs imposent à l’État et à ses démembrements des obligations substantielles : toute opération de création, transformation ou cession d’un EEP doit être précédée d’une étude de faisabilité juridique, économique et budgétaire. Le respect du principe de subsidiarité est également consacré : aucune entreprise publique ne peut être créée si ses missions peuvent être assurées, de manière plus efficiente, par le secteur privé ou une autre entité existante.
Par ailleurs, la contractualisation devient le mode privilégié de régulation des relations entre l’État et les EEP. Les contrats-programmes et les contrats de performance instaurent des engagements réciproques, définissent des objectifs quantifiés, fixent les moyens mis à disposition et déterminent des mécanismes de suivi et d’évaluation. L’ANGSPE joue ici un rôle de garant de la traçabilité, de la cohérence stratégique et de la conformité des engagements pris.
Sur le plan de la gouvernance, les EEP sont soumis à un ensemble de prescriptions strictes : nomination d’administrateurs indépendants, obligation de parité, renforcement de la responsabilité des organes délibérants, création de comités spécialisés (audit, stratégie, rémunération), transparence financière accrue et obligation de publication d’informations financières consolidées. Ce dispositif vise à assurer la régularité des décisions, à prévenir les conflits d’intérêts et à sécuriser les processus décisionnels dans les entreprises publiques.
En matière de gestion des risques, la réforme consacre une mutation significative du contrôle financier exercé par l’État. Le passage d’un contrôle préalable de régularité à un contrôle d’accompagnement fondé sur la performance, la gouvernance et la prévention des risques marque une rupture conceptuelle. Ce nouveau paradigme reconnaît la nécessité d’une régulation intelligente, fondée sur la confiance et l’évaluation, plutôt que sur la suspicion et le formalisme excessif.
L’ANGSPE est également chargée de produire un rapport annuel sur l’État actionnaire, destiné à Sa Majesté le Roi et rendu public. Ce rapport constitue un instrument de reddition des comptes, de transparence et de pilotage stratégique, en ce qu’il présente un état consolidé des participations publiques, une évaluation des performances des EEP, et des recommandations pour valoriser le portefeuille public.
Ce dispositif global participe à la constitution d’un environnement de contrôle intégré, combinant exigence de conformité, obligation de résultats et régulation des risques. Il dote l’État marocain d’un cadre d’action moderne, rigoureux et résilient, capable de faire face aux enjeux économiques, sociaux et budgétaires de long terme.
Conclusion.
La Politique Actionnariale de l’État marocain ne constitue pas uniquement une réforme de structure ou d’organisation du portefeuille public. Elle incarne une nouvelle matrice normative et opérationnelle qui place la conformité au cœur de la stratégie publique. En effet, la PAE érige la conformité légale et réglementaire en condition préalable de légitimité, en levier de performance durable, et en garantie de redevabilité, tant vis-à-vis de l’État que des citoyens-contribuables. Ce n’est plus la norme pour la norme, mais bien une norme au service d’un pilotage responsable, traçable et cohérent de la décision publique.
L’approche marocaine se distingue ainsi par l’intégration systémique de la conformité à l’ensemble des cycles de vie des établissements et entreprises publics : depuis leur création, encadrée par des études juridiques et économiques rigoureuses, jusqu’à leur fonctionnement, fondé sur des contrats de performance mesurables et audités. La mise en œuvre de cette politique repose sur une architecture institutionnelle clairement définie, notamment avec l’ANGSPE, qui joue un rôle déterminant dans le contrôle ex post, l’orientation stratégique et l’objectivation des risques.
Plus encore, la réforme introduit une culture du risque maîtrisé. En substituant au contrôle formel un contrôle fondé sur la gouvernance et la performance, elle consacre une rupture épistémologique dans la gestion des entreprises publiques. L’État devient ainsi un stratège éclairé, qui accepte de déléguer tout en s’assurant, par la conformité et l’évaluation, que ses objectifs sont atteints dans le respect des règles, de l’éthique et de l’intérêt général.
En définitive, cette réforme actionnariale donne corps à une vision juridique intégrée de la gouvernance publique, articulant droit, stratégie et régulation. Elle fait émerger un modèle marocain, fondé sur l’exigence normative, la transparence institutionnelle et la gestion prévisionnelle des risques. C’est là l’expression d’un État moderne, non seulement garant de la légalité, mais aussi architecte de la performance publique et gardien actif de la soutenabilité économique et sociale.
