Une réforme de correction, après une trajectoire jurisprudentielle exigeante.
La prise illégale d’intérêts, définie à l’article 432-12 du Code pénal, a longtemps été marquée par une interprétation jurisprudentielle extensive. La décision Ville de Bagneux du 19 mars 2008 (Cass. crim., 19 mars 2008, n° 07-87.288, Ville de Bagneux) en constitue le point d’illustration le plus souvent cité, la Cour de cassation y ayant admis que l’intervention d’un élu dans une affaire intéressant une entité qu’il administre suffit à caractériser l’infraction, indépendamment de tout enrichissement personnel ou de tout mobile particulier.
Cette lecture objectivée de l’infraction a profondément structuré les pratiques locales, conduisant à une prudence parfois excessive, mais surtout très contraignante notamment en matière de déport et de participation aux délibérations. La loi n° 2022-217 du 21 février 2022, dite loi « 3DS », a constitué une première tentative de correction, en introduisant dans le Code général des collectivités territoriales des mécanismes de neutralisation de certains conflits d’intérêts dits « public-public ». Toutefois, cette réforme est rapidement apparue insuffisante, dès lors qu’elle n’affectait pas le cœur de l’incrimination pénale.
C’est précisément ce constat que dresse le rapport Vigouroux, remis le 13 mars 2025, [1] qui souligne que la dissociation persistante entre le Code pénal et le CGCT entretenait une insécurité juridique durable pour les élus locaux.
La modification de l’article 432-12 du Code pénal : intérêt public et intentionnalité renforcée.
La loi n° 2025-1249 du 22 décembre 2025 intervient cette fois directement sur l’article 432-12 du Code pénal. Le texte précise désormais que ne constitue pas un intérêt au sens de cette disposition « un intérêt public ou un intérêt dont la prise en compte est exclue par la loi ». Il ajoute également que le délit doit être commis « en connaissance de cause » (Code pénal, article 432-12, rédaction issue de la loi n° 2025-1249).
Ces deux ajouts emportent des conséquences substantielles. En excluant explicitement l’intérêt public du champ de l’incrimination, le législateur rompt avec une assimilation quasi automatique entre représentation institutionnelle et intérêt pénalement répréhensible. En exigeant une commission « en connaissance de cause », il renforce l’élément intentionnel d’une infraction dont l’intentionnalité était, dans la pratique, très largement déduite de la seule situation objective de l’élu.
Cette évolution répond directement aux critiques formulées par le rapport Vigouroux, qui relevait que l’élément moral de la prise illégale d’intérêts était devenu largement théorique. Il reste toutefois à déterminer si cette précision conduira le juge pénal à exiger une démonstration effective de la conscience de l’illégalité ou si cette connaissance continuera d’être présumée à raison de la qualité et de l’expérience de l’élu. À ce stade, toutefois, on ne sait pas quelle lecture sera retenue par la Cour de cassation. Il convient donc pour les élus de demeurer prudents.
Le CGCT comme pivot de la neutralisation des conflits d’intérêts « public-public ».
La réforme pénale s’accompagne d’une consolidation dans le Code général des collectivités territoriales. L’article L1111-6 du CGCT, dans sa rédaction issue de la loi du 22 décembre 2025, prévoit désormais que les élus désignés pour représenter leur collectivité au sein d’organismes tiers ne sont pas regardés comme ayant un intérêt, notamment au sens de l’article 432-12 du Code pénal, dès lors qu’ils ne perçoivent ni rémunération ni avantage particulier (CGCT, article L1111-6, rédaction issue de la loi n° 2025-1249).
Cette articulation explicite entre le CGCT et le Code pénal constitue l’un des apports structurants de la réforme. Elle consacre, pour la première fois à ce niveau normatif, la notion de conflit d’intérêts « public-public », que la loi 3DS n’avait fait qu’esquisser.
Pour autant, les notions mobilisées demeurent ouvertes. L’intérêt public visé par le texte inclut-il uniquement les personnes publiques stricto sensu ou peut-il s’étendre aux établissements publics industriels et commerciaux, voire aux groupements d’intérêt public ? La participation d’un élu à un EPIC ou à un GIP relève-t-elle nécessairement de l’intérêt public au sens pénal ? À ce stade, même si on peut raisonner sur la base des débats parlementaires seule le juge pourra préciser cette notion.
La notion d’« avantage particulier » soulève les mêmes interrogations. Les travaux parlementaires permettent d’affirmer que les indemnités de fonction des élus ne sauraient, en elles-mêmes, être assimilées à de tels avantages. En revanche, la qualification des avantages en nature, des moyens matériels ou des bénéfices indirects attachés à certaines fonctions exécutives demeure incertaine et appelle une appréciation au cas par cas.
Déport, présence en séance et quorum : une clarification opérationnelle, mais pas automatique.
Enfin la loi du 22 décembre 2025 modifie également plusieurs dispositions du CGCT relatives à la participation des élus aux délibérations. Les articles L2131-11, L3132-5 et L4142-5 précisent désormais qu’un élu ne peut être regardé comme ayant pris part à une délibération du seul fait de sa présence en séance (CGCT, article L3132-5, rédaction issue de la loi n° 2025-1249).
Cette précision marque une inflexion nette par rapport à une lecture formaliste du déport, qui conduisait souvent à recommander systématiquement la sortie de salle de l’élu intéressé. Elle vise à dissocier la simple présence physique de toute participation à la décision.
Pour autant, la réforme ne consacre pas un droit général à la présence passive. L’abstention de vote et l’absence d’influence sur le débat demeurent des exigences centrales. La frontière entre présence et participation reste délicate, notamment lorsque l’élu concerné exerce des fonctions exécutives ou dispose d’une autorité particulière au sein de l’assemblée. Là encore, je ne sais pas si le juge pénal acceptera durablement de dissocier la présence de toute forme d’influence.
La loi précise également que les élus se déportant dans les conditions prévues à l’article L1111-6 du CGCT ne sont pas pris en compte pour le calcul du quorum. Cette clarification était attendue, tant le système précédent pouvait créer des difficultés de fonctionnement. Mais loin de simplifier, elle invite désormais les services des assemblées locales à se livrer à une nouvelle gymnastique en triant les motifs d’un déport pour voir si celui-ci a un impact sur les règles de quorum.
En redéfinissant l’intérêt pénalement pertinent, en renforçant l’exigence d’intentionnalité et en clarifiant les règles de déport, de présence en séance et de quorum, la loi du 22 décembre 2025 opère une reprise en main législative de la prise illégale d’intérêts applicable aux élus locaux. Elle corrige les insuffisances de la loi 3DS et répond, pour une large part, aux constats du rapport Vigouroux.
Pour autant, la réforme n’épuise pas les questions. L’intérêt public, l’avantage particulier et la connaissance de l’illégalité constituent autant de notions appelées à être précisées par la pratique et par la jurisprudence.
