[Point de vue] À propos de la reconnaissance de l’État de Palestine.

Qu’est-ce qu’un État ?

L’État ne s’est pas imposé ex-nihilo. Il n’est nullement une théorie naturelle. Il s’est construit si l’on peut dire au fil de l’histoire des sociétés et pas de la même façon partout.

L’État est à la fois une réalité historique et une construction théorique, ce qui explique la difficulté de le définir de manière pleinement satisfaisante. L’usage actuel du terme d’État ne s’est imposé que relativement tardivement. Il correspond à la koinonia politike grecque (que l’on peut également traduire par "société civile") ou à la res publica romaine (la "chose publique"), ou, plus clairement, au stato utilisé par Machiavel pour désigner les cités-États d’Italie (Œuvres complètes, Bibliothèque de la Pléiade, Gallimard, 1952 ; cf notamment Le Prince).

Sous l’Ancien Régime la notion est assez peu usitée puisque le monarque exprime à lui seul la situation avec cette phrase attribuée à Louis XIV : « L’État c’est moi ».

C’est donc le Florentin Nicolas Machiavel (1469-1527), un des plus grands politologues de l’histoire, qui définit l’État comme le pouvoir central souverain, et détache l’action politique de toute considération morale ou religieuse. Par la suite ce sont Martin Luther (1483-1546, Les grands écrits réformateurs, GF-Flammarion, 1999) puis Jean Bodin (1529-1596, Les Six Livres de la République, LGF, Livre de Poche, 1993) qui vont poser la première définition moderne de l’État.

Il n’en demeure pas moins que la question de la légitimité et de l’organisation de l’État est posée. Au XVIIIe siècle, avec la philosophie des Lumières, les théories du contrat social justifient de la sorte l’existence de l’État : en garantissant l’ordre social, l’État marque le passage de l’état de nature, caractérisé par la guerre de tous contre tous, à l’état civil, ou social, dans lequel chacun est libre en obéissant à la loi de tous (J. Locke, Traité du gouvernement civil, Flammarion, 1999 ; JJ Rousseau, Du contrat social, Flammarion, 2011). Un auteur va aussi fortement marquer la notion d’Etat en proposant une organisation de celui-ci en opposition avec l’absolutisme royal, c’est Montesquieu (L’esprit des lois, GF, 1999). Les pouvoirs doivent être séparés et non plus concentrés dans les mains d’un seul. Pour le célèbre baron de la Brède, « pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir ». La séparation des pouvoirs ainsi posée va inspirer la majeure partie des états qui vont opter pour la démocratie.

Et c’est ensuite la Révolution qui, en abattant la monarchie absolue et en consacrant le texte majeur qu’est la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789, va ouvrir une nouvelle ère. Celle de la constitution du Peuple en un corps politique, la Nation, détentrice de la souveraineté, modifie par ailleurs la conception de l’État en le soumettant au principe démocratique. Les bases de la démocratie moderne ainsi que les principales règles républicaines sont posées (Michel Winock, 1789, l’année sans pareille, Tempus, 2004 ; Michel Vovelle, La Révolution française, 1789-1799, Aramnd Collin, 2015). Et, à l’instar de Clémenceau, il est indispensable de dire que « la Révolution française est un bloc dont on ne peut rien distraire ». Il a fallu aussi la Terreur pour asseoir les droits et libertés naissants. Et durant cette même révolution la notion d’Etat fut souvent discutée notamment entre les tenants de la conception jacobine (centralisatrice) et les girondins (plus territoriaux) (Albert Mathiez, La Révolution française, tome 3 : la Terreur, Armand Collin, 1951 ; Alfred Soboul, Dictionnaire Historique de la Révolution Française, PUF, 2005).

Par la suite l’État se caractérisera de plus en plus par la superposition d’une entité politique souveraine avec un ensemble culturel unifié du point de vue linguistique ou religieux. Il apparait même que l’État et la Nation (Ernest Renan, Qu’est-ce qu’une Nation ?, Calmann-Lévy, 1882, réédition poche en 2011) apparaissent dès lors comme deux réalités étroitement liées, au point qu’à partir du XIXe siècle la notion d’État-nation s’impose, justifiant tantôt l’unification de certains territoires, tantôt la dislocation d’empires qui englobaient encore plusieurs entités nationales.

Puis la conception de l’Etat va être contestée d’abord par Marx pour qui il est avant tout un appareil de violence et d’oppression, qu’il convient de faire disparaître après une période de transition (la "dictature du prolétariat" (cf Le Capital, Critique de l’économie politique). Puis c’est au tour de Max Weber pour qui l’État apparaît comme une institution qui, sur un territoire donné, dispose du monopole de la violence physique légitime. Weber est bien plus pragmatique, politique même, que Marx puisque selon lui les individus reconnaissent l’autorité de l’État en acceptant de lui obéir : cette autorité est fondée sur la tradition, le charisme du dirigeant ou, dans les sociétés modernes, sur la rationalité mise en œuvre par la légalité et la bureaucratie (Le Savant et Le Politique, préface de Raymond Aron, 10/18, 1996).

Comment se constitue un État ?

Sur le plan juridique, le critère principal définissant l’État est celui de l’exercice de la souveraineté, qui est un pouvoir inconditionné, dont dérivent tous les autres pouvoirs. Cela signifie qu’à l’intérieur du territoire dont il a la charge, l’État dispose de la compétence de ses compétences. Grâce notamment au monopole de la violence physique légitime cher à Weber.

Mais c’est au niveau international que se définit surtout l’État. Ainsi trois éléments permettent de le définir de façon incontestable : un territoire, une population - sur lesquels l’État exerce sa souveraineté -, et une puissance publique (Patrick Daillier, Alain Pellet, Mathias Forteau, Alina Miron, Nguyen Quoc Dinh, Droit international public, LGDJ, 2022 ; Pierre-Marie Dupuy - Yann Kerbrat, Droit international public, Dalloz, 2024).

Dès lors qu’un état possède ses attributs, il peut être reconnu sur la scène internationale et notamment par l’ONU. On y reviendra.

Lorsque cette souveraineté est exercée par un seul ensemble institutionnel, l’État est unitaire (ex : France). Lorsqu’elle est partagée entre plusieurs États, eux-mêmes regroupés au sein d’un même ensemble étatique, on parle d’État fédéral (ex : USA).
L’État joue également un rôle essentiel sur la scène internationale, puisqu’il lui revient de défendre sa population et son territoire. À cette fin, l’État peut conclure des conventions le liant aux autres États, en même temps qu’il dispose de la force armée : il agit donc à la fois comme un sujet de droit international et comme une puissance (Frédéric Encel, Les Voies de la puissance, Odile Jacob, 2022, prix du livre de géopolitique 2022 ; Bertrand Badie, L’impuissance de la puissance, Fayard, 2004).

Bien sûr l’exercice des fonctions internes et externes d’un Etat nécessitent des ressources propres, qui sont prélevées sur la collectivité nationale par le biais de l’impôt. Au cours du XXe siècle le rôle de l’Etat, notamment en Europe, a évolué en particulier à cause des guerres. On est passé en quelque sorte de « l’Etat-gendarme » qui limite ses interventions à la protection extérieure (armée) et intérieure (police, justice) des citoyens (Adam Smith, La richesse des nations, Independently published, 2023) à « l’Etat-providence » (ou Etat-social) c’est-à-dire en charge de trois fonctions essentielles (régulation, allocation, et redistribution) selon la théorie de l’économiste américain Richard Musgrave (The Theory of Public Finance, McGraw-Hill Inc.,US, 1959).

On se rend compte en ce XXIᵉ siècle bien entamé, que non seulement l’Etat minimal reste introuvable, mais la dépense publique est bien difficile à contrôler, comme l’illustre parfaitement le cas de la France (surendettée de près de 3 500 milliards d’euros).

Et puis l’État depuis quelques années est confronté au phénomène de la mondialisation : le développement des firmes dites "multinationales", les nouveaux moyens de communication (internet), l’émergence de modes d’action politique extérieurs aux États (organisations non gouvernementales), le caractère transnational des religions, comme celui des organisations internationales soulèvent ainsi de nombreuses questions sur le rôle de l’État, dont il n’est pas certain qu’il demeure, à l’avenir, aussi étroitement lié au cadre national (Christian Grataloup, Géohistoire de la mondialisation, Armand Colin, 2023). Et puis avec le conflit en Ukraine, la guerre à Gaza et d’autres tensions dans le monde, on s’aperçoit que la violence est de retour au détriment d’un bien que l’on pensait commun, la paix (Alain Bauer, Au commencement était la guerre, Fayard, 2023).

L’ordre mondial change irrémédiablement. Et les états doivent s’adapter. La géopolitique mondiale est en mutation constante (Pascal Boniface, La géopolitique : 50 fiches pour comprendre l’actualité, Eyrolles, 2024 ; Hubert Védrine, Nouveau Dictionnaire amoureux de la géopolitique, Plon, 2025).

La Palestine : genèse de d’un pré-État ?

Avec la nouvelle vague de reconnaissances, ce sont 80% des États membres de l’ONU et quatre des cinq membres permanents du Conseil de sécurité qui reconnaissent désormais l’État palestinien. Parmi les principaux pays hésitants ou récalcitrants figurent les États-Unis - allié indéfectible d’Israël -, l’Allemagne, l’Italie et le Japon [2]. Dans le sillage d’E. Macron, la reconnaissance palestinienne est sans doute un tournant historique, quoique à portée essentiellement symbolique. Notamment pendant le conflit à Gaza.

Il faut regarder du côté de l’histoire pour se rendre compte de la fragilité de la Palestine en tant qu’État. Ainsi de 1917 à 1947 elle est sous mandat britannique par la SDN. Ainsi entre 1922 et 1947, beaucoup de juifs d’Europe de l’Est surtout ayant subi la guerre se réfugient en Palestine. Mais à la fin des années 30 les peuples arabes se rebellent contres ces arrivants. Le territoire entre alors dans un cycle de terrorisme et de violence, alimenté par les deux parties, qui n’a jamais pris fin. Le Royaume-Uni, devenu impuissant, décide en 1947 de confier le problème de la Palestine à l’Organisation des Nations Unies. Ainsi de 1947 à 1977 l’histoire de la Palestine s’inscrit entre plan de partage, guerres de 1948, 1967, 1973 et droits inaliénables. Rappelons que la faute originelle c’est lorsque l’ONU, assez ignorante des réalités locales (le président américian Truman en tête), propose de mettre fin au mandat britannique et de partager la Palestine en deux États indépendants, l’un arabe et l’autre juif, et de placer Jérusalem sous régime international [3]. Étant donné que l’ONU n’a pas su (voulu ?) installer une autorité « tampon », il n’est pas étonnant qu’en 1948, pendant la guerre qui l’oppose aux pays arabes voisins, l’État juif envisagé dans la résolution déclare son indépendance sous le nom d’Israël et prend le contrôle de 77% du territoire de la Palestine sous mandat, notamment de la majeure partie de Jérusalem. C’est lors de la guerre de 1967, qu’Israël, expansionniste s’il en est, occupe ces territoires (à savoir la bande de Gaza et la Cisjordanie), y compris Jérusalem-Est, qu’il annexera par la suite. Comme suite à la guerre de 1973, l’ONU en 1974 réaffirme les droits inaliénables du peuple palestinien à l’autodétermination, à l’indépendance, à la souveraineté et au retour. En outre, elle invite l’Organisation de libération de la Palestine (OLP) à participer à ses travaux et à ceux des grandes conférences des Nations Unies en qualité d’observatrice. Un pas vers une étatisation ?

Entre 1977 et 1990 sont posés les premiers problèmes du Liban. De même une Conférence internationale sur la question de Palestine est annoncée. Mais éclate surtout la première Intifada (Georges Malbrunot, Des pierres aux fusils : les secrets de l’Intifada, Flammarion, 2002 ; Marion Sigaut, Du kibboutz à l’intifada, kontre kulture, 2024). En 1983 la Conférence Internationale sur la question de la Palestine débute. On y aborde notamment le droit à l’existence de tous les États de la région.

En 1987 une nouvelle Intifada éclate. En 1988, le Conseil national palestinien, réuni à Alger, proclame la création de l’État de Palestine. Mais, c’est avant tout une déclaration de papier.

En 1991 débutent des négociations de paix à Madrid. Puis en 1993 ce sont les accords d’Oslo qui conduisent en particulier au retrait partiel des forces israéliennes, à la tenue d’élections au Conseil législatif palestinien et à la présidence de l’Autorité palestinienne [4]. Mais le conflit est toujours présent. Ainsi depuis 2000 se déroulent : la seconde Intifada, mur de séparation, feuille de route, etc. En 2002, le Conseil de sécurité affirme son attachement à la vision de deux États, Israël et la Palestine. En 2003, le Quatuor (États-Unis, Fédération de Russie, Union européenne et Organisation des Nations Unies) publie une feuille de route en vue d’un règlement prévoyant deux États. Mais en 2007, le Hamas prend Gaza par les armes. En réaction, Israël impose un blocus sur la zone. En 2009, l’Autorité palestinienne présente un programme d’édification de l’État qui recueille un large soutien international. En 2011, le Président palestinien, Mahmoud Abbas, présente la demande d’admission de la Palestine à l’Organisation des Nations Unies. La même année, la Palestine est admise comme membre de l’UNESCO. Même si des combats ont toujours lieu, le 29 novembre 2012, l’État de Palestine se voit accorder le statut d’État non membre observateur auprès de l’Organisation des Nations Unies.

L’Assemblée générale proclame 2014, année internationale de la solidarité avec le peuple palestinien. En 2020, les États-Unis ont négocié des accords pour normaliser les relations entre Israël et les Émirats arabes unis, Bahreïn, le Soudan et le Maroc (« accords d’Abraham »). Ces accords sont plutôt porteurs d’espoirs (Solène Leclerc, Les accords d’Abraham, Vers un nouvel ordre régional de sécurité ? Ramses, 2023, p. 372 à 377).

En juillet 2024, la Cour internationale de Justice statue que la présence d’Israël dans le Territoire palestinien occupé est illégale et qu’il doit y mettre fin le plus rapidement possible, cesser les activités de colonisation, évacuer les colons et procéder à des réparations. En septembre 2024, l’Assemblée générale exige qu’Israël mette fin à son occupation dans un délai de 12 mois. Et puis le 7 octobre 2023 ce sont les attentats que l’on connait. L’attaque du Hamas contre Israël a déclenché une guerre en perpétuelle escalade, à l’origine d’un embrasement régional et d’une incertitude totale sur la suite (Gilles Keppel, Le Bouleversement du monde - L’après 7 octobre, Plon, 2024 ; Gilles-William Goldnadel, Journal de guerre : C’est l’Occident qu’on assassine, Fayard, 2024).

État ou non ?

Alors la question cruciale qui se pose, suite à cette reconnaissance de l’État de Palestine, c’est ce qu’est vraiment ce pays ? Certes désormais, 158 pays sur les 193 membres de l’ONU reconnaissent l’État de Palestine. Comme on pouvait s’y attendre, Benyamin Nétanyahou a été catégorique : "Cela n’arrivera pas. Aucun État palestinien ne verra le jour à l’ouest du Jourdain", a-t-il martelé dans une vidéo diffusée par son bureau. La théorie des deux états aura du mal à se réaliser avec ce dernier ! Les Etats-Unis ont opiné que la reconnaissance française c’était "pour la galerie". On doit s’accorder pour dire que, selon nous, la position la plus logique a été exprimée par l’Allemagne, pour laquelle il est encore trop tôt : "La reconnaissance d’un État palestinien se situe plutôt à la fin du processus. Mais un tel processus doit commencer dès maintenant", a déclaré le ministre des Affaires étrangères allemand, Johann Wadephul [5].

Sauf erreur, selon le droit international (le seul qui vaille en la matière), il existe plusieurs critères. Il est incontestable que sur le territoire de Palestine existe, tant bien que mal, depuis 2024, une « population permanente ». Indéniablement, des millions de Palestiniens vivent en Cisjordanie, à Gaza et à Jérusalem-Est (annexée par Israel). Quant à la notion de territoire défini, on doit constater que les frontières palestiniennes sont à géométrie variable, comprises entre les trois entités citées ci-dessus. C’est surtout la question du gouvernement qui pose problème. En effet l’Autorité palestinienne exerce un pouvoir limité en Cisjordanie (souis l’égide de M. Habas), et Gaza, contrôlée par le mouvement terroriste du Hamas. Il n’existe donc pas de gouvernement central au sens du droit international. D’autant plus qu’il n’existe pas non plus de constitution. Dès lors, même si la Palestine a proclamé son indépendance en 1988 et, depuis, elle est reconnue par 147 États, elle n’en constitue pas moins un faux état. Autrement dit, elle agit déjà « comme » un État sans en être encore un juridiquement. Reconnaître la Palestine, ce n’est pas construire des institutions pour elle ni tracer ses frontières à sa place. C’est surtout un geste diplomatique fort qui pèse incontestablement sur les équilibres internationaux.

Mais à la vérité, et pour conclure, tant que les Américains, siégeant au Conseil de sécurité de l’ONU, mettront leur veto à la reconnaissance de l’État de Palestine, cette dernière ne pourra pas être un État membre de l’organisation et disposer d’un droit de vote. Ce qui change tout. La cohabitation entre palestiniens et juifs semble de plus en plus difficile voire illusoire depuis le 7 octobre 2024 et la riposte israélienne qui s’en est suivie. Les voies de la paix semblent devenues impénétrables….
« Tout Juif de Palestine est un peu arabe et aucun Arabe d’Israël ne peut prétendre ne pas être un peu juif » (Mohammed Moulessehoul, dit Yasmina Khadra).