La toute première association de défense des droits des consommateurs au Gabon, naît en 1990 à la faveur des travaux de la conférence nationale souveraine [1], qui a marqué un bouleversement politique majeur : l’avènement du multipartisme. Pourtant, il ne fait aucun doute que les modes de vies centrés sur la consommation datent à tout le moins, de l’apogée de la colonisation française, qui a officiellement débuté en 1839 [2]. Qu’est-ce qui peut donc bien justifier la naissance aussi tardive d’une telle association au Gabon [3] ?
Ce défaut de mouvement en faveur du consumérisme au Gabon, a également été observé pendant longtemps, en ce qui concerne le cadre juridique [4]. En effet, l’administration coloniale – redoutant fortement des mouvements sociaux - n’avait édicté aucun texte en matière de protection des consommateurs. Il faut attendre trois ans après l’indépendance du pays, pour voir l’adoption du premier texte significatif relativement à la protection des consommateurs, qui est la Loi n° 29/63 du 15 juin 1963 relative à la réglementation des prix en République Gabonaise.
Traiter succinctement de la sécurisation juridique du consommateur gabonais, revient également à en évoquer l’intérêt. Le premier beaucoup plus théorique, est d’ordre scientifique. En effet, les droits des consommateurs sont au stade embryonnaire au Gabon, comme nous le soulignerons plus bas, cet état de fait est aussi observable sur le terrain scientifique.Il ne semble exister aucun ouvrage, aucun article scientifique, aucun travail de recherche, pas plus qu’une offre de formation spécifique en la matière, au sein des principaux établissements d’enseignements supérieurs du pays. Cet article se propose donc d’initier une simple réflexion sur les aspects législatifs et institutionnels du sujet, sans la prétention de l’exhaustivité.
Le second beaucoup plus pratique, est d’ordre économique et social. Effectivement, dans un pays comme le Gabon qui réclame son statut d’Etat de Droit, force est de constater que les consommateurs affrontent au quotidien une insécurité juridique grave. Une diversité de situations de consommation mal encadrées, voire pas du tout, s’agrègent à une économie largement informelle, une sociologie particulière, un contexte de méfiance envers la justice, un accès difficile à l’information juridique, à la justice, et une jurisprudence consumériste quasi-inexistante. Des solutions viables et applicables dans le contexte gabonais devraient être étudiées. Nous croyons que si les consommateurs se sentent en sécurité juridiquement, cela favorise le dynamisme économique, car ils peuvent consommer davantage, étant en confiance. Cela contribue aussi fortement à apaiser les rapports sociaux.
I/ Règles communautaires et nationales : un contraste.
A/ Des règles communautaires récentes mais ambitieuses.
Au Gabon, les droits des consommateurs sont régis à la fois par des règles communautaires (résiduellement internationales [5]) et des règles nationales.
Si au sein de l’Union Européenne en général et en France en particulier, les intérêts des consommateurs sont véritablement pris en compte sur le plan normatif et institutionnel depuis au moins, les années 1970 [6]. En Afrique de manière générale et au Gabon précisément, il s’agit d’un Droit à peine émergent [7], voire même immergé. En effet, à l’échelle communautaire, une tentative de sécurisation du contrat de consommation avait été initiée en 2001 par l’Organisation pour l’Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires [8] (OHADA), au travers d’un avant-projet d’Acte uniforme sur le contrat de consommation [9]. Ce projet semble être resté lettre morte. La Communauté économique et monétaire des Etats de l’Afrique centrale (CEMAC) [10] à laquelle le Gabon appartient, a édicté une Directive relativement à l’harmonisation de la protection des consommateurs en zone CEMAC, en avril 2019 [11].
L’objectif de ce texte est clair : fixer un cadre général de la sécurisation des consommateurs dans les six pays, tout en leur assurant un haut niveau de protection et de qualité de vie. Concrètement, la Directive énonce des principes phares, qui une fois intégrés dans les lois nationales, acteront une harmonisation de la politique communautaire en la matière :
Elle reconnaît par exemple 13 droits fondamentaux aux consommateurs, parmi lesquels le droit à l’information, le droit d’accéder aux biens et services essentiels, le droit à la protection contre les risques pour sa santé et sa sécurité, le droit de constituer des associations ou des organismes de défense des consommateurs, le droit à des recours appropriés et à des modes effectifs de règlement des litiges de consommation (article 3 de la Directive).
Elle indique un champ d’application particulièrement large, en s’appliquant notamment : « à toutes les transactions entre un consommateur et un opérateur économique relatives à la fourniture, la distribution, la vente, l’échange et l’usage de biens ou de services » (article 7 de la Directive).
Elle instaure une protection du consommateur contre certaines pratiques commerciales : les pratiques commerciales dites déloyales, trompeuses, abusives, celles susceptibles de porter atteinte aux intérêts des consommateurs (ventes liées/refus de vente), celles relatives aux ventes à distance ou électroniques (articles 31 à 77 de la Directive).
Elle organise les modalités de conclusion et de mise en œuvre des contrats entre opérateurs économiques et consommateurs, en consacrant les principes de l’interprétation en faveur du consommateur, ou encore de l’équilibre économique du contrat (article 84 de la Directive).
Elle édicte un principe d’interdiction des clauses dites abusives dans tous les contrats de consommation, tout en définissant une liste de 27 clauses à considérer comme abusives, en tout état de cause (articles 85 et 88 de la Directive).
Elle consacre une obligation légale de conformité à l’attente légitime du consommateur, dans le contrat de consommation portant sur une vente. Cette garantie légale de conformité dure deux ans pour les produits neufs et six mois pour les produits d’occasion, à compter de la mise à disposition du produit entre les mains du consommateur. Elle est accompagnée d’une présomption d’antériorité du défaut sur le produit. Autrement dit, pour les produits achetés neufs par exemple, si un défaut apparaît moins d’un an après son achat, il est supposé avoir existé au jour même de la vente, jusqu’à preuve du contraire. Le consommateur n’aura donc pas à prouver que le défaut était présent au jour de la vente. Dans ce cas, l’opérateur économique devra consentir à un remboursement ou une diminution du prix d’achat, une réparation ou un échange du produit. Pour les produits d’occasion,ce délai de présomption est fixé à trois mois (article 91 et 92 de la Directive).
Malheureusement cette Directive n’a pas encore été transposée, par le pays, pour qu’elle trouve à s’appliquer dans l’ordre juridique interne. Les consommateurs gabonais ne peuvent donc pas directement, s’en prévaloir pour l’instant.
En plus de la Directive CEMAC de mars 2019, il existe des textes communautaires qui ont la particularité de traiter de manière spécifique de certains secteurs de la consommation d’une part, et d’être d’autre part, d’application directe. Cela revient à dire que le consommateur peut exiger leur application devant les juridictions nationales et communautaires compétentes. En tant que règlements CEMAC, ces textes sont supérieurs au droit national et d’application directe sur le territoire gabonais, contrairement à la directive qui nécessite une transposition préalable, avant son application dans le pays membre [12].
Dans le domaine du transport aérien, un texte a été adopté en mars 2007 [13]. Il prévoit la responsabilité du transporteur aérien en cas de violation des règles d’embarquement des passagers dans les aéroports des États membres de la CEMAC. Le règlement s’applique également dans les trois situation suivantes : le refus d’embarquement des passagers sur un vol régulier réservé, l’existence d’un retard important et l’annulation du vol par la compagnie. Il détermine les modalités de compensation et les modes de réparation de tout préjudice subi par un passager dans les aéroports des États membres.
Au début du second semestre de l’année 2020, la CEMAC a adopté une série de règlements en matière de services financiers.
Le premier est celui relatif au service bancaire minimum garanti [14]. Ce texte accorde aux consommateurs un droit à des services bancaires minimums. Il régit l’ouverture et la tenue de compte, ainsi que toutes les obligations liées aux transactions bancaires en zone CEMAC.
Ensuite il y’a celui relatif aux produits et services bancaires [15]. Le texte commence par définir la notion de consommateur de produits et services bancaires, au sens du numéro 1 de l’article liminaire du Code français de la consommation [16]. Il consacre également :
L’obligation de publier les conditions de banque applicables à la clientèle (article 7).
L’interdiction de toute publicité sur un produit ou service bancaire visant des consommateurs et comportant sous quelque forme que ce soit, des allégations, indications ou présentation fausses ou de nature à induire en erreur. Le même texte interdit toute utilisation de courrier électronique à des fins de publicité, sans le consentement préalable et exprès du consommateur (article 8).
L’obligation pour l’établissement bancaire de recueillir - en matière d’octroi de crédit - les documents et informations permettant de déterminer la situation financière, l’exposition à des risques financiers et la solvabilité du consommateur (article 17).
L’obligation pour l’établissement bancaire de recueillir de manière expresse le consentement du consommateur, lequel ne se présume pas. De plus, toute convention de compte doit prévoir la possibilité pour le consommateur de demander un délai de réflexion d’au moins trois jours à compter de la réception de offre, délai avant l’expiration duquel, le consommateur ne peut manifester son acceptation (article 21).
L’octroi au consommateur d’un droit de rétractation à exercer dans un délai de 14 jours sans avoir à justifier de motif, ni à supporter de pénalités, en cas de démarchage bancaire (article 22).
De nombreux autres droits comme : la protection contre les clauses abusives, l’utilisation de ses données à caractère personnelles, la sécurisation des moyens de paiements, des mécanismes pour le règlement amiable des litiges [17], la défense des intérêts de leurs adhérents auprès de la commission bancaire, par les associations déclarées, la protection contre les pratiques commerciales déloyales, et l’instauration de sanctions pénales contre les établissements fautifs.
Il y a enfin le règlement sur La protection contre la variabilité du taux effectif global et la protection contre l’usure [18]. Il énumère les différents éléments à intégrer impérativement dans le taux effectif global, par les établissementS bancaires. Il renforce la protection de la partie faible (le consommateur) notamment au travers de : l’obligation de communication du taux à l’emprunteur (article 9) ; et l’obligation de communication au comité national économique et financier (CNEF) du pays d’implantation, des taux appliqués sur tous les crédits d’une période, par chaque établissement (article 11).
On peut dans tous les cas constater, que ces initiatives communautaires de sécurisation juridique du consommateur - quoique salutaires - sont extrêmement récentes à l’échelle de l’histoire, pour des Etats indépendants pour la plupart, depuis au moins 60 ans.
Afin de conclure cette partie, il convient également de souligner l’existence d’un cadre juridique communautaire et complet dans le domaine des assurances : il s’agit de celui institué par la CIMA [19] dont le principal texte protégeant les consommateurs, est le code des assurances CIMA.
B/ Règles nationales : un déficit législatif.
A l’échelle nationale, il n’existe pas de loi cadre dédiée à la protection du consommateur, encore moins un code de la consommation. Il a néanmoins existé une tentative de projet de loi dans ce sens, mais elle n’a toujours pas fait l’objet d’un examen [20]. En dépit de ce déficit précarisant les intérêts consuméristes, les consommateurs gabonais se contentent de quelques textes spécifiques et épars, dont l’un des plus récents date de décembre 2021 [21]. Certains de ces textes relèvent du bloc de légalité comme la loi relative à la réglementation des prix, ou celle fixant le régime de la concurrence [22], tandis que la plupart sont de nature réglementaire et traitent souvent de la question des prix ou de la sécurité alimentaire : décret relatif à la création, aux attributions et à l’organisation de la DGCCRF du Gabon et l’arrêté portant protection des consommateurs dans le domaine des crédits directs à la consommation [23] Les prix en République Gabonaise sont libres en vertu de la Loi n° 14/98 du 23 juillet 1998 fixant le Régime de la Concurrence, quand bien même certains produits de première nécessité comme le pain, le sucre, les manuels scolaires ou encore les produits pétroliers font l’objet d’une réglementation particulière [24]. Quelques-uns de ces textes réglementaires, traitent de sujets spécifiques comme les transactions électroniques [25], la consommation des jeux de divertissement, d’argent et de hasard [26] ou la protection des consommateurs en matière de crédit à la consommation [27].
II/ Un Cadre institutionnel tantôt insuffisant, tantôt épars.
A/ Un Cadre institutionnel communautaire insuffisant.
Au sein de la CEMAC, il ne semble pas exister de cadre institutionnel de protection des consommateurs en soi [28], comme on peut l’observer avec les Centres Européens des consommateurs, dans l’Union Européenne par exemple. Ce réseau Européen, créé en 2005 par la Commission Européenne, a 4 missions essentiellement :
Informer les consommateurs sur leurs droits en Europe,
Fournir une assistance juridique et aider gratuitement en cas de litige avec un professionnel établi dans un autre pays de l’UE, en Islande ou en Norvège,
Promouvoir la médiation,
Observer le marché Européen et transmettre les réclamations des consommateurs aux autorités nationales et Européennes [29].
En matière de services bancaires et financiers, on peut tout de même noter que la CEMAC a créé au sein de chaque Etat membre un Comité National Economique et Financier (CNEF). Il s’agit d’organes consultatifs nationaux en matière monétaire, bancaire et financière. Parmi leurs attributions, les CNEF proposent aux ministères en charge de la monnaie et du crédit - dans les Pays membres - toutes mesures à caractère général de nature : à « améliorer l’accessibilité, la lisibilité et la compréhension des informations destinées aux consommateurs de services financiers » [30] ; « veillent particulièrement à l’éducation financière, en coordination avec les autorités nationales, tout en s’assurant que les informations destinées aux consommateurs de services financiers sont accessibles, lisibles et compréhensibles » [31] ; « assurent, conformément à la réglementation en vigueur, d’une part, la médiation dans les litiges entre les établissements de crédit, les sociétés de financement, les établissements de paiement, les établissements de microfinance, les sociétés d’assurances, les sociétés de bourse et les sociétés de gestion de portefeuille et, d’autre part, entre ces établissements et sociétés et leurs clientèles respectives. » [32]. Au Gabon particulièrement, le Ministère en charge de l’économie a institué en mars 2024 des médiateurs financiers en collaboration étroite avec le CNEF, pour le règlement amiable des litiges [33] en matière bancaire, d’assurance et d’intermédiation de marché. Les médiateurs seraient en cours de recrutement [34], pour ensuite être nommés par arrêté ministériel, pour une durée de trois ans. Eu égard aux complaintes récurrentes des consommateurs dans ces secteurs, inutile de préciser que leurs premières interventions sont très attendues et seront scrutées [35].
Avec une intégration sous régionale véritablement effective et de la volonté politique, nous pensons que la CEMAC, pourrait avoir - pour une protection efficace des consommateurs de son espace économique - une ambition similaire, inspirée - pourquoi pas - du modèle européen.
Spécifiquement en matière d’assurance, la Conférence inter-africaine des marchés d’assurance (CIMA), a institué au sein de chaque Etat membre, dont le Gabon, les Directions Nationales des assurances. Ces dernières ont parmi leurs attributions générales : « la sauvegarde des intérêts des assurés et bénéficiaires des contrats d’assurance et de capitalisation [36] » et parmi leurs attributions spécifiques : l’« étude des contrats d’assurance destinés au public » [37] ; « Elles peuvent suivre le déroulement des litiges nés sur le marché entre assureurs d’une part et entre assureurs, assurés et bénéficiaires des contrats d’autre part. » [38] ; « Elles autorisent l’exercice de la profession d’intermédiaire et assurent le respect des règles de qualification professionnelle et de solvabilité qui s’imposent à cette profession. » [39].
B/ Un cadre institutionnel national épars et ineffectif.
En France par exemple, les consommateurs peuvent compter sur une quasi-myriade d’organismes à la fois européens et nationaux [40] : les Centres Européens des Consommateurs, le Conseil National de la Consommation, l’Institut National de la Consommation, la Commission des Clauses Abusives, le Conseil National de l’alimentation, la diversité de médiateurs sectoriels, sans compter les nombreuses associations de défense des droits des consommateurs dont certaines sont presque devenues des institutions, tant elles sont en activité depuis de nombreuses décennies (l’Union Fédérale des Consommateurs, la Confédération de la Consommation du Logement et du Cadre de vie, etc [41]).
Au Gabon en revanche, le cadre institutionnel repose essentiellement sur la Direction générale de la concurrence et de la consommation (DGCCRF), comme le confirme un récent rapport de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement [42]. Cet organe administratif qui dépend du Ministère en charge de l’économie, réunit en son seul sein, l’ensemble des missions relatives à la politique publique en matière de consommation. Cela s’articule principalement autour de quatre axes : la régulation concurrentielle des marchés, la répression des fraudes, la protection économique des consommateurs, et la sécurité des consommateurs [43]. Au sein de cette administration, il existe également un service "Veille et prévention des risques" ainsi qu’un laboratoire de contrôle de qualité qui réalise des analyses, des expertises, des contre-expertises et des essais sur la qualité et la sécurité des produits [44]. La protection du consommateur implique entre autres [45] :
de rechercher les clauses abusives dans les contrats ;
de traiter les plaintes des consommateurs ;
de veiller au respect de la réglementation en matière de conventions et de baux ;
d’assister et d’encadrer les associations de consommateurs
La sécurité du consommateur concerne entre autres le fait [46] :
de mener des campagnes préventives ou curatives en matière de sécurité des produits, des biens de consommation et des services, en collaboration avec les autres services compétents ;
de contrôler les produits et les biens de consommation ainsi que les services à toutes les étapes de la production à la distribution ;
de traiter les plaintes des consommateurs relatives à la qualité des produits et biens de consommation ainsi que des services ;
de procéder aux contrôles à l’importation et à l’exportation des produits, des biens de consommation et des services.
Au delà de la DGCCRF, certains Ministères concourent, par leur nature même, à la protection des intérêts du consommateur. Il s’agit :
Du Ministère de la Santé et des affaires Sociales, pour ce qui est des normes en matière de qualité des soins, des médicaments et dispositifs médicaux, des infrastructures et équipements de santé, ainsi que l’organisation, le développement et le contrôle des services et formations sanitaires publiques et privées.
Du Ministère des Transports, qui conçoit et met en œuvre la réglementation en matière de transports (terrestre, aérien, maritime) des biens et des personnes.
Du Ministère de l’Agriculture, qui veille à la qualité et à la sûreté des productions agricoles.
Du Ministère de l’environnement , qui a vocation à favoriser un environnement respirable et sain pour les consommateurs et la consommation durable des produits.
Il existe également des organes de régulation techniques et sectoriels tels que :
l’Agence Gabonaise de Sécurité Alimentaire (AGASA), qui est un établissement public à caractère industriel et commercial, dont les missions en lien avec les consommateurs sont, de veiller à l’information des consommateurs sur la qualité sanitaire et nutritionnelle des aliments, ainsi que de protéger la santé et les intérêt des consommateurs en matière alimentaire en garantissant le bon fonctionnement du marché [47].
l’Agence de Régulation des Communications Electroniques et des Postes. Placée sous la tutelle du Ministère de l’Economie Numérique, elle est tout de même une autorité administrative indépendante. Sa mission principale est de veiller au respect, par les opérateurs, des dispositions contenues dans les licences, autorisations, agréments et cahiers de charges. Elle sanctionne également les opérateurs contrevenants [48].
l’Agence de Régulation du Secteur de l’Eau Potable et de l’Energie Electrique. Il s’agit d’une autorité administrative indépendante, qui doit veiller à la qualité des services de l’eau potable et de l’énergie électrique, sur l’ensemble du territoire. Elle a un pouvoir d’investigation très étendu et peut prendre des sanctions administratives à l’encontre d’opérateurs, lorsqu’elle constate des manquements graves [49].
l’Agence Gabonaise de Normalisation. Cet organisme public à caractère administratif, met en œuvre les politiques publiques en matière de normalisation [50].
L’efficacité de ce cadre institutionnel, reste tout de même à démontrer, quant à la protection véritable des intérêts des consommateurs. Sur cinq années par exemple - entre 2018 et 2022 - la DGCCRF n’a enregistré que 630 plaintes, tous types d’abus confondus. Cela interroge fortement dans un pays de près de 3 millions de consommateurs [51]. Cela interroge d’autant plus quand, sur internet notamment, des publications régulières relayent les mésaventures quotidiennes des consommateurs dans une diversité de domaines : prix, qualité des produits alimentaires, qualité des autres produits de consommation, rupture de la chaîne de froid, non-communication de documents, services, eau, énergie, etc. Il s’agit par exemple du groupe Facebook "1,8 millions de consommateurs" crée le 6 décembre 2018, comptant plus de 4000 membres et une dizaine de publications au moins, par jour [52]. On peut également citer l’enquête nationale menée de juin à septembre 2024, par l’Association Gabonaise des Usagers de Banque (A.G.U.B), qui révèle un taux d’insatisfaction de 80% des consommateurs interrogés, quant aux produits et services bancaires [53].
Il est vrai qu’au-delà du cadre institutionnel stricto sensu, le sujet du très faible tissu associatif existant en matière de consommation, participe sans aucun doute à la très grande fragilité systémique des consommateurs. Les associations les plus connues sont au nombre de trois : l’A.G.U.B dont nous venons de parler et dont les activités se limitent à la sphère financière des produits et services, et pour la consommation lato sensu , il existe : SOS consommateurs Gabon ou encore l’Organisation Gabonaise des consommateurs. Nous appelons de tous nos vœux à la création d’une association de défense des droits des locataires Gabonais, une autre pour les droits des consommateurs de produits et services relatifs aux nouvelles technologies de l’information et de la communication (NTIC) etc. Relever ce défis de la sécurisation effective des consommateurs Gabonais, passera assurément - entre autres - par la promotion d’un tissu associatif dense, voire très dense et multisectoriel, comme la Directive CEMAC relative à l’harmonisation de la politique communautaire en matière de protection des consommateurs, y invite d’ailleurs le Gabon.
Il est également grand temps, que les autorités exécutives et législatives, instaurent un réseau national de médiateurs publics, neutres, indépendants et impartiaux, chargés de favoriser et au besoin de régler amiablement les litiges entre consommateurs et opérateurs économiques. Le fonctionnement de ces derniers devrait pouvoir être financé par des participations obligatoires des acteurs économiques du domaine concerné. L’action des médiateurs pourrait être salvatrice, puisque constituant une alternative aux actions judiciaires souvent longues et coûteuses, dans un contexte de méfiance généralisée envers la justice et les autres acteurs institutionnels.
Dans tous le cas, peu importe le nombre et la qualité des outils normatifs et institutionnels, à la disposition des consommateurs - actuellement ou à l’avenir - l’avènement d’un Etat de droit véritable, le strict respect des grands principes républicains et démocratiques, ainsi que la rigueur dans la gestion de l’Administration et des affaires publiques, sont des préalables fondamentaux, à l’instauration d’une authentique sécurité juridique et économique, au bénéfice des consommateurs.
