Avant de vérifier que la construction ou l’installation projetée est nécessaire à une exploitation agricole (II), il convient de s’assurer au préalable de la réalité de cette exploitation (I).
I- L’examen préalable de la réalité de l’exploitation agricole.
La réalité de l’activité agricole est caractérisée, selon la jurisprudence, « par l’exercice effectif d’une activité agricole d’une consistance suffisante » [1].
L’article L311-1 du Code rural et de la pêche maritime est souvent cité car il énumère de manière précise les activités équines réputées agricoles : c’est le cas des activités d’élevage d’équidés ainsi que des
« activités de préparation et d’entraînement des équidés domestiques en vue de leur exploitation, à l’exclusion des activités de spectacle ».
Toutefois, le principe d’indépendance des législations implique que la qualification agricole de ces activités définie au Code rural ne s’impose pas automatiquement en droit de l’urbanisme. En effet, si le juge administratif a pu qualifier un élevage de chevaux d’activité réputée agricole en faisant expressément référence à l’article L. 311-1 du Code rural [2], cette réponse jurisprudentielle n’est pas systématique en vertu du principe précité [3].
La jurisprudence est fluctuante et chaque situation doit être analysée au cas par cas.
Par exemple, l’activité d’élevage et d’étalonnage de chevaux a été reconnue par le Conseil d’Etat comme une activité agricole [4].
Encore faut-il démontrer que l’activité ait une consistance suffisante. Plusieurs éléments sont pris en compte.
Le porteur du projet doit exercer son activité à titre professionnel. Il est préférable que l’activité principale mentionnée au répertoire SIRENE fasse référence à l’activité d’élevage de chevaux.
En revanche, il n’est pas forcément nécessaire que cette activité soit exercée à titre principal [5]. D’ailleurs, la majorité des éleveurs de chevaux exerce une autre activité professionnelle, notamment en raison de la faible rentabilité économique de cette activité.
L’Institut Français du Cheval et de l’Equitation (l’IFCE) l’a rappelé dans une enquête menée auprès d’éleveurs professionnels (2017-2020) : « Même s’il s’agit d’éleveurs professionnels, on constate que peu d’entre eux ont un objectif de rentabilité sur leur élevage d’équidés. L’élevage est rarement rentable seul. Parmi les éleveurs qui recherchent une rentabilité, seuls 3 sur 10 déclarent y parvenir, un tiers équilibre » [6].
Si le chiffre d’affaires réalisé par l’exploitant fait partie des indices que le juge prend en compte dans son analyse, cela n’est pas forcément pertinent en matière d’élevage de chevaux pour les raisons sus évoquées.
Par ailleurs, si l’activité est naissante, le maire ne peut refuser un permis de construire en se fondant uniquement sur la rentabilité passée de l’exploitation agricole qui est nécessairement limitée [7].
En outre, les poulains doivent avoir vocation à être commercialisés avant ou après leur valorisation car autrement le caractère professionnel de l’activité pourrait être écarté au profit d’une activité privée. Or, il est de jurisprudence constante que les activités exercées à titre de purs loisirs par des particuliers ne peuvent être qualifiées d’agricole au sens du Code de l’urbanisme [8].
D’autres éléments peuvent être pris en compte dans l’analyse : les investissements réalisés, le nombre de chevaux sur l’exploitation, l’affiliation à la mutuelle sociale des agriculteurs (MSA).
Là encore, le caractère spécifique des activités équines doit être expliqué à l’autorité administrative compétente ou au juge en cas de contentieux.
En effet, la taille d’un cheptel d’équidés est très différente et réduite par rapport à celle d’un élevage d’autre animaux. D’après les données dont dispose l’IFCE, 76% des éleveurs ont une à deux juments poulinières alors que seulement 8% d’entre eux en ont cinq ou plus [9].
En outre, si l’affiliation à la mutuelle sociale agricole peut être un indice permettant de justifier de la réalité de l’exploitation agricole, elle n’est pas suffisante [10]. Et a priori il ne saurait être reproché à l’intéressé son absence d’affiliation à la protection sociale des agriculteurs dans la mesure où, comme l’a relevé le Conseil d’Etat, les dispositions du Code rural qui ont « pour objet de déterminer les activités relevant du régime de protection sociale agricole […] ne sont pas au nombre de celles que doit prendre en compte l’autorité administrative lorsqu’elle se prononce sur l’octroi d’une autorisation en application de la législation sur l’urbanisme » [11].
S’agissant de l’activité de centre équestre, en l’absence de toute activité d’élevage à titre principal, un centre équestre ne constitue pas une exploitation agricole [12].
Pour les activités de pension pour chevaux, la jurisprudence varie. La Cour administrative d’appel de Marseille a qualifié d’agricoles des activités de gardiennage et de dressage de chevaux [13] ainsi qu’une écurie de compétition prenant des chevaux en pension [14]. La même cour a cependant refusé d’autoriser la création d’un bâtiment abritant cinq boxes pour une activité annexe de pension de chevaux [15].
II- Le caractère « nécessaire » du projet à l’activité agricole.
Une fois l’activité agricole caractérisée, il convient de vérifier que la construction ou l’installation projetée est nécessaire à l’exploitation agricole [16].
Ainsi, le Conseil d’Etat a jugé que la construction d’une grange composée de boxes à chevaux devait être regardée comme une construction à usage agricole eu égard à l’activité d’élevage de chevaux effectuée [17].
En revanche, la construction d’une piste d’attelage destinée à une activité de formation s’inscrivant dans celle d’un centre équestre ne constitue pas le prolongement nécessaire de l’activité agricole d’élevage de chevaux exercée par l’intéressé, faute d’éléments précis permettant de caractériser un lien suffisant [18]. Il en est de même d’une demande de permis de construire portant sur la réalisation de boxes à chevaux, d’abris pour poney-club, d’un bureau-sellerie et de douches pour les clients d’un centre équestre qui ne sont pas directement nécessaires à l’activité d’élevage, qui présente au demeurant un caractère résiduel [19].
Autre exemple en matière de projets éco-responsables : l’installation de panneaux photovoltaïques sur les bâtiments à usage agricole ne remet pas en cause leur destination agricole [20], quand bien même l’électricité produite n’a pas vocation à servir uniquement l’exploitation mais également à alimenter le réseau de distribution publique [21].
Qu’en est-t’il des constructions à usage d’habitation sur les parcelles agricoles ?
Le critère de « nécessité » prime toujours. Le droit de construire une maison d’habitation n’est pas ouvert si l’exploitation du demandeur ne nécessite pas la présence rapprochée et permanente du chef d’exploitation [22]. Les chevaux nécessitant une attention particulière et des soins constants, ce critère devrait a priori être facilement démontré. Ainsi, il a été jugé que la construction d’une maison d’habitation sur la même parcelle d’un élevage de chevaux répond « à la nécessité d’assurer une présence continue permettant de suivre l’état de santé des chevaux » [23].
Conclusion.
La spécificité des activités équines rend l’analyse de leur qualification agricole délicate. C’est pourquoi la phase de préparation du dossier de demande d’autorisation d’urbanisme est cruciale. Le pétitionnaire doit présenter auprès de l’autorité compétente son projet avec précision en y joignant l’ensemble des pièces qui permettront de justifier que la construction ou l’installation projetée est nécessaire à l’exploitation agricole.
Concernant les activités purement équestres (centres équestres) qui peuvent avoir du mal à étendre ou à renouveler leurs installations lorsqu’elles ne peuvent pas se rattacher à une activité agricole suffisante, il est dans l’intérêt des personnes exerçant ces activités d’essayer d’obtenir auprès des élus locaux responsables de l’élaboration et de la révision des plans locaux d’urbanisme l’insertion dans ces plans des souplesses évoquées au début de cet article.
