[RDC] De l’acquisition du droit de propriété immobilière.

Introduction.

Les mesures règlementaires devant organiser l’acquisition et l’exploitation des terres rurales n’ont jamais été prises, et cela est un facteur des conflits fonciers. Le principe même du droit de propriété de l’Etat sur le sol n’est pas accepté par les autorités coutumières qui continuent de le considérer comme pouvoir concédant.

En ville, comme à la campagne la majorité des litiges fonciers sont la conséquence de ce conflit entre l’Etat et les chefs coutumiers sur la propriété du sol. Le principe élevant le certificat d’enregistrement comme seul mode de preuve des droits et charges immobilières est inconnu de la majorité des congolais. Peu de citoyens abandonnent la tradition coloniale du livret de logeur et inscrivent leur hypothèque au certificat d’enregistrement. La limitation des lots imposés pour l’acquisition des concessions en milieu urbain ainsi que l’obligation de mise en valeur ne sont quasiment pas respectées.

Finalement, la Loi foncière apparaît comme un lieu d’affrontement et des compromis informels entre l’autorité de l’Etat et l’autorité des collectivités coutumières. Elle est aussi, en milieu rural comme en milieu urbain, le lieu des résistances et de compromissions.

Eu égard à ce qui précède, cet article se propose de donner un point de vue de l’acquisition de la propriété foncière établit sur une base légale de l’application effective de loi quand bien même cette dernière cause de sérieux problèmes.

I. Organisation des circonscriptions foncières.

Les circonscriptions foncières sont définies selon la loi foncière et placées sous la direction d’un fonctionnaire de l’Etat appelé conservateur des titres immobiliers. Ce dernier engage la république suivant le pouvoir qui lui est conféré par le gouverneur de province en matière d’établissement des contrats, l’autorité pour l’établissement des certificats d’enregistrement et leurs conservations lui revenant de droit (Art. 224, Loi n˚73-021 du 20 juillet 1973).
Le conservateur des titres immobiliers est un agent public de l’état revêtu du grade de chef de division et assumant la fonction en vertu de la loi précitée. La loi foncière édicte les conditions qui doivent concourir à la conclusion des titres de propriétés foncières.
C’est ainsi pour qu’un titre soit formellement valable, sur la forme, il doit être signé par une autorité compétente et il faut qu’il y ait un lotissement régulièrement créé par le ministère des Affaires Foncières en collaboration avec celui de l’urbanisme et habitat (Art. 4, Ordonnance Loi n˚ 20/017 du 27 mars 2020).
Si le lotissement n’est pas créé, les cas isolés ne peuvent faire l’objet que sur demande des intéressés (les requérants). Les lotissements et les cas isolés sont soumis à la sanction d’un arrêté signé par l’autorité selon le prescrit de la loi.
Seuls le Président de la République, le Ministre des Affaires Foncières et le Gouverneur de province sont attitrées pour prendre soit une Ordonnance pour le chef de l’Etat, soit des arrêtés pour le Ministre des Affaires Foncières ou le Gouverneur de province, portant création de lotissement dans une circonscription foncière en République Démocratique du Congo (Art. 82, Loi n˚73-02 du 20 juillet 1973).
Le locataire a un droit personnel contre le bailleur (RDC). Il jouit d’un bien non seulement parce que le propriétaire s’en interdit de s’en servir, mais surtout parce que le bailleur s’est obligé à faire toutes les dépenses et diligences pour que le bien loué soit parfaitement utilisable. C’est pourquoi, même s’il bénéficie du gage général sur l’actif du patrimoine de son bailleur, le locataire demeure à la merci et du bon vouloir de ce dernier.
C’est pourquoi, le législateur congolais distingue bien la location et le bail. Le bail est défini comme étant l’acte par lequel l’état reconnaît, aux conditions qu’il détermine, un droit de jouissance sur un immeuble lui appartenant, à un tiers quel qu’il soit. En parlant de l’immeuble, on sous-entend que le législateur congolais n’a pas fait allusion aux trois catégories d’immeubles définis à l’article 5 de la Loi de 20 juillet 1973. C’est ce qui crée une ambiguïté.
A cet effet, nous estimons que l’immeuble citait un bâtiment pour la simple raison que l’article 217 dispose que « la gestion des biens immobiliers de l’état relève de la compétence soit des administrations publiques, soit des organismes publics créés à cet effet, soit des sociétés mixtes immobilières dont l’ordonnance présidentielle pourrait fixer les conditions et les modalités auxquelles serait soumise cette gestion ».
De ce qui précède, il y a nécessité à dégager que les articles 182 et 217 traitent des cas différents. L’article 182 parle de l’attribution des terres et l’article 217 de la gestion immobilière de l’Etat. À ce sujet la critique ci-après a été dégagé : « comme à l’accoutumée, les pouvoirs publics congolais aiment créer des institutions auxquelles elles confèrent des compétences sans qu’aucun texte n’en organise les modalités de fonctionnement ». C’est ce qui résulte, en tout cas, de l’article 218 de la loi qui prévoit qu’une ordonnance présidentielle devrait être prise afin d’organiser les conditions et les modalités de la gestion des biens immobiliers du domaine privé de l’Etat.
Dans les pratiques administratives, cette gestion est d’attribution du ministère de l’urbanisme et habitat, c’est à juste titre qu’il est justifiée, en dehors du cas de l’ordonnance tant attendue sur le problème de la communauté locale relevé ci-haut, le cas du ministère de l‘urbanisme et habitat dispose des anciens textes et dispositions réglementaires prisent par la colonie belge, régissant l’urbanisme, il s’agit du décret du 20 juin 1957 sur l’urbanisme, pendant plus cinq décennies.

1. Création d’un lotissement.

Les lotissements créés dans une circonscription foncière en République Démocratique du Congo sont obligatoirement sanctionnés par des arrêtés signés selon les règles des compétences édictées par la loi foncière. Cela revient à dire qu’en République Démocratique du Congo, un contrat foncier ne peut être établi que lorsqu’ il suit, pour sa conclusion, les règles édictées et qu’il est signé par une autorité compétente (Art.183, Loi n˚73-021 du 20 juillet 1973).
Pour ce faire, tout titre foncier signé par une autorité non attitrée ou en dehors d’un lotissement créé officiellement est nul (Art. 204, Loi n˚73-021 du 20 juillet 1973).
La question de la gestion des lotissements est dévolue au service de l’urbanisme qui dresse en minute sur fond topographique le plan du projet de lotissement et y joint un mémoire dans lequel il consigne toutes les remarques en vue de guider l’exécution matérielle du lotissement.
Le projet est soumis à une commission ad hoc puis au conservateur des titres immobiliers qui en donne l’initiative pour préparer un projet d’arrêté portant création du lotissement à soumettre à l’autorité compétente.
En plus, il évoque les occupations des terres en vertus d’actes émis par les autorités non établies par la loi du 20 juillet 1973, qui ne sont pas valables et ce qui les ont émis sont sujets des poursuites judiciaires.
Le lotissement étant donc comme la répartition en lots ou en parcelles d’un espace de terre foncier, ou encore la division d’un terrain destiné à l’habitation à des parcelles qui seront par la suite numérotées et fixées dans une carte à échelle d’une cité, d’une ville ou d’un territoire. Il en donne les bases légales de la création qui sont les Décrets du 20 juin 1957 et du 20 juin 1969, ainsi que l’Ordonnance Loi n° 98 du 13 mai 1963 portant mesurage et bornage des terres.
C’est comme ça que l’article 204 de la Loi foncière est clair et dispose qu’« il est nul tout contrat de concession conclu en violations des dispositions impératives de la présente Loi ; tout contrat contraire aux impositions impératives d’ordre urbanistique ». Aucun terrain en RDC ne peut être attribué sans qu’on ait suivi la procédure légale qui consiste à créer des lotissements, à mesurer et à borner au préalable des terrains par des autorités et par des services compétents.
Pour l’organisation et la compétence par contre, le lotissement est une des mentions figurant aux plans parcellaires ou régionaux. La compétence en est dévolue à l’autorité administrative indiquée selon l’importance, la localisation, l’étendue et la destination des terrains à lotir.
Ainsi donc, le lotissement est défini comme un fonds qui appartient à un propriétaire qui a le droit de le diviser en plusieurs parcelles en vue d’aliéner ou louer chacune d’entre elles à des personnes différentes. Par ce fait, l’on peut considérer la législation foncière comme étant une législation la plus importante du Droit privé, une législation qui ne consacre plus l’aliénation du sol, mais plutôt consacre le droit de jouissance sur le fonds sanctionné au préalable par la location du fonds loué et le droit de la propriété immobilière du bâtiment incorporé au sol de l’Etat congolais pourvu que la mise en valeur soit suffisante et conforme aux normes édictées par la Loi en matière d’urbanisme (François et Philippe, (1998) : Droit civil des biens, 5e éd., Dalloz, Paris, p. 261)

2. Les parties au contrat de location foncière.

En RDC, la loi foncière consacre l’Etat congolais comme le seul propriétaire du sol et du sous-sol. En tant que propriétaire, l’Etat congolais ne vend jamais sa terre mais l’accorde en location en premier lieu en termes de concession primaire qui prend naissance à l’introduction, par le requérant, d’une demande de terre auprès de l’autorité compétente selon qu’il s’agit d’une personne physique ou morale (Art. 53, Loi n˚73-021 du 20 juillet 1973).
Le contrat ne peut être établi qu’après que les formalités requises par la loi ont été accomplies par les techniciens attitrés du cadastre foncier. Ce qui revient à dire qu’au regard de la loi foncière, la concession ne procure la jouissance au contractant que sur base d’un contrat de location légalement établi. Les deux parties au contrat sont la République Démocratique du Congo et le locataire.

2.1. La République Démocratique du Congo.

En matière de location immobilière, la partie Etat est représentée par l’autorité compétente signataire du contrat suivant les degrés d’intervention. En milieu urbain, c’est le conservateur des titres immobiliers de la circonscription foncière du lieu où se trouve la parcelle accordée en location qui agit en fonction des pouvoirs qui lui sont conférés par le gouverneur de province, de première part « la République ».

2.2. Locataire.

Le locataire ou le requérant peut être une personne physique ou d’une personne morale qui accepte une portion de terre suivant ce qui est convenu entre l’Etat et lui par un modèle stéréotypé appelé projet de contrat de location que le conservateur transmet avec une lettre de facturation au locataire qui la lui retourne dûment signée après prise de connaissance dudit projet.
Il est utile pour nous de signaler que le contrat de location n’est pas en modèle unique sur toute l’étendue de la République. Le locataire peut, selon la prescription de la loi, être une personne physique, de quelque nationalité qu’il soit. Il peut aussi s’agir de plusieurs personnes en collectivité ou d’une personne morale représentée à cette fin. La location immobilière en République Démocratique du Congo se démarque d’autres concessions définies par loi foncière en ce sens qu’au regard d’autres concessions, elle est perpétuelle et ordinaire et non discriminatoire.
Quant à la propriété immobilière, il faut noter qu’elle aurait alors prêté à confusion, surtout que le législateur soutient expressément que les droits que l’Etat, propriétaire, peut accorder sur le fonds ne sont pas à analyser comme des démembrements de son droit de propriété, mais comme les droits réels autonomes d’un type nouveau (Kifwabala : Doit civil : les biens, les droits réels fonciers, p. 345).
Il précise que dans le langage juridique congolais, le concept de « droit immobilier », désigne les dépôts ayant pour objet les immeubles par incorporation et que le terme « droit foncier », renvoie à ce type nouveau des droits se rapportant sur le fonds au sol.

Par conséquent, lorsqu’on parle des droits réels fonciers, on voit les seuls droits qui ont pour objet le sol. Plutôt la concession éclate en visant la personne physique de nationalité congolaise lorsqu’ il s’agit du passage à la concession perpétuelle, alors que le passage à la concession ordinaire vise la personne physique de nationalité étrangère et les personnes morales de Droit privé ou public.

C’est à cause de cette énumération que nous l’avons qualifié de « concession primaire ». La location fait naître d’autres concessions en droit foncier congolais (Art.144, Loi n˚73-021 du 20 juillet 1973).

Il est ainsi impossible d’obtenir la jouissance d’un fonds inculte sans passer par la location, surtout que le législateur Congolais a disposé que pour la concession perpétuelle, lorsque la mise en valeur est dument constatée, il faut et il suffit d’un simple contrat de concession perpétuelle (Art. 82 al. 2, Loi n˚73-021 du 20 juillet 1973).

C’est pour dire que le droit de propriété immobilière peut s’établir sans passer par la location primaire si cette location est consentie avec option à la concession perpétuelle.
C’est la location qui donne le droit d’occupation ainsi que le droit de construire sur le terrain de l’Etat en République Démocratique du Congo. Cependant, comme la loi foncière le régit, le foncier en République Démocratique du Congo indique, selon l’alinéa premier de l’article 144, que l’Etat congolais s’oblige à faire jouir une personne d’un terrain, moyennant un prix que celle-ci s’oblige à lui payer. Il est de règle que le prix à payer à l’Etat Congolais est fixé, au préalable, comme tarif applicable lors de la mise sur le marché des parcelles issues de la matérialisation d’un lotissement qui s’accompagne, en principe, d’un arrêté portant nomenclature des taxes, redevances et loyer à percevoir au profit de l’Etat suivant les catégories de terre. Il faudra donc relever que l’Etat congolais a des obligations vis-à-vis des locataires, comme le locataire en a vis-à-vis de l’Etat.

3. Les obligations entre les parties au contrat.

3.1. Les obligations de l’Etat vis-à-vis du locataire.

Les obligations de l’état vis-à-vis du locataire nous conduisant à nous poser une autre question sur les types de contrat au nombre desquels on compte ou cite la location immobilière en République Démocratique du Congo. A la question de savoir à quel type le contrat de location foncière correspond, il y a lieu de répondre que ce contrat a une double caractéristique qu’il est un contrat d’adhésion et synallagmatique.
a) Comme contrat d’adhésion, le contrat de location foncière est un contrat dont les conditions et les clauses contractuelles prévues à l’avance ou initialement par l’Etat congolais, ne donnent pas au locataire la possibilité de les modifier ni d’en discuter le contenu.
Il faut noter, comme souligné ci-haut, que les seules dispositions spéciales à la location qui ne donnent pas lieu à l’établissement du certificat d’enregistrement envisagent que les conditions soient fixées par l’accord des parties ou par les dispositions des lois ou règlement en vigueur (Art.152, Loi n˚73-021 du 20 juillet 1973).

Le législateur congolais a eu à catégoriser la location foncière. La première location qui est sans option n’engendre pas l’établissement du certificat d’enregistrement tandis que la seconde, la location avec option, permet au locataire de solliciter une autre concession après la mise en valeur suffisante du terrain loué et d’être titulaire d’un titre de propriété immobilière, appelé certificat d’enregistrement (Art. 219 alinéa 1er de la Loi n˚73-021 du 20 juillet 1973).

b) Comme contrat de type synallagmatique, le contrat de location foncière renferme un caractère spécifique entre l’Etat et le contractant. Ainsi l’obligation de l’Etat congolais en tant que propriétaire de la terre est d’assurer au locataire une jouissance paisible exemptée de tout vice qui viendrait à diminuer l’exercice de tout droit. La partie de terre accordée doit être physiquement localisée avec des repères visiblement établis en conformité au plan cadastral officiellement connu (Art. 2, Ordonnance- Loi n˚98 du 13 mai 1963).
Il faut noter qu’en principe, le contrat doit éviter toute erreur tant sur l’objet que sur les identités de la personne qui a contracté avec l’Etat. A cet effet l’administration foncière doit commettre des agents formés appelés à rédiger correctement les projets de contrat à soumettre à la signature des contractants qui sont tenus à vérifier des identités telles qu’elles ont été transcrites sur la demande de terre comme une manifestation de volonté.

Certes, plusieurs erreurs commises par l’administration font souvent l’objet des contestations et aboutissent à des conflits fonciers et immobiliers pendants de plus en plus nombreux devant les Cours et Tribunaux.

3.2. Les obligations du locataire vis-à-vis de l’Etat.

Comme nous l’avons souligné ci-haut, le contrat de location en matière foncière est un contrat d’une part d’adhésion. Les clauses préétablies par l’Etat obligent le locataire à respecter les clauses édictées par l’administration foncière. Le locataire, doit donc non seulement respecter la durée du contrat et la destination initiale ainsi que le paiement de loyer annuel, observer scrupuleusement ce qui a été convenu avec l’état congolais.

Il est estimé que parmi les législations qui ont été mises en application depuis l’indépendance, la Loi foncière n 73 – 021 du 20 juillet 1973 telle que modifiée et complétée à ce jour par la Loi du 18 juillet 1980, est la législation de Droit privé la plus importante (Kangulumba, Précis de Droit civil des biens, p. 434).

Le locataire est tenu d’occuper effectivement le terrain loué dans les six mois et d’en commencer la mise en valeur dans les dix-huit mois à dater de la conclusion du contrat de location. Ainsi une prolongation peut être accordée au locataire par l’autorité compétente s’il est établi que la mise en valeur a été retardée par cas fortuit, ou par force majeure ou par la nature du projet. Le locataire doit se présenter en temps utile en vue d’obtenir l’autorisation et la permission d’entamer les travaux auprès des autorités de l’urbanisme, c’est-à-dire une autorisation de bâtir à vertu de la législation sur l’urbanisme et sur les circonscriptions urbaines. Ceci revient de dire que la jouissance d’un fonds ne donne pas directement droit au locataire d’entamer ou envisager les travaux de construction, mais plutôt à se conformer aux normes légales en matière d’urbanisme. En d’autres termes, il faudra, avant toute entreprise, se conformer aux exigences des services d’urbanisme dans le but d’être orienté sur l’implantation de l’immeuble à construire. Le plan du projet à construire doit être apprécié et approuvé par l’autorité de l’urbanisme (Art. 16, Arrêté Ministériel n˚ CAB/MIN-UH/023/2018 du 31 mars 2018).
Le locataire doit occuper le terrain loué et a l’obligation, dans les huit jours après la conclusion du contrat, la pose des bornes par les techniciens du cadastre n’étant pas considérée, de fixer, à la limite de la parcelle louée longeant la voirie, un panneau signal portant un écriteau qui mentionne bien visiblement, le numéro cadastral de la parcelle, son nom complet, son numéro téléphonique afin de pouvoir le contacter en cas de nécessité.
Le panneau fixé sur la voirie permettra au locataire de repérer facilement la parcelle louée compte tenu de la dimension du plan de lotissement ou du plan parcellaire, et de lui éviter les erreurs qui sont à la base d’occupations illégales ou d’empiétement du fonds voisin. Ces précautions garantissent les droits de jouissance du locataire surtout s’il arrive que la signature de son contrat par l’autorité compétente qui est le conservateur des titres immobiliers ait connu un retard.

II. De l’acquisition du droit de propriété immobilière.

Il faut remarquer que les règles légales congolaises incitent à distinguer deux modes d’acquisition, le premier est le transfert qui veut que le nouveau titulaire tienne ses droits de l’ancien en vertu d’un contrat de cession, et le second est celui de l’acquisition directe ou originaire. Ce qui signifie que le consentement des parties contractantes transfère à lui seul de l’un à l’autre la propriété ou d’autres droits réels immobiliers.
Suivant la position du législateur, l’accomplissement du transfert est subordonné à une cession qui est le procédé par lequel un détenteur d’un droit de jouissance du fonds de l’Etat transmet ses droits et obligations contenus dans le contrat de location.
Le contrat de location n’est transféré, par cession, que lorsqu’il y a un cédant et un acquéreur. La cession doit être régulière, c’est-à-dire qu’elle doit suivre les règles édictées par la loi foncière, qui obligent que le contrat de location, objet de transfert, soit au préalable en cours de validité. De plus, elle est subordonnée à la réalisation de la mise en valeur du terrain et au payement des droits et taxes y afférents.
Il nous faudra simplement que l’opinion de transfert des droits et obligations du contrat de location en matière foncière, est sans incidence par le fait que les règles sont presque ignorées suite à certaines imperfections réglementaires qui s’expliquent soit par l’application des us ou coutumes de l’administration, soit par le manque de maîtrise par les animateurs, des dispositions de la loi mise à leur portée, ou encore par ignorance ou par incurie des agents commis à ces fonctions régaliennes. Comme les cessions des droits se font sans aucune autorisation préalable de l’autorité qui avait consenti la location, notre recherche se focalise sur le milieu urbain où les terrains à céder sont divisés préalablement en lots. Souvent ce sont des terrains qui répondent à l’autorité du Conservateur compétent des titres immobiliers.

Conclusion.

Cet article a analysé la thématique portant sur « de l’acquisition du droit de propriété immobilière en RDC ». Nous avons décrit dans cet article que Aucun terrain en RDC ne peut être attribué sans qu’on ait suivi la procédure légale qui consiste à créer des lotissements, à mesurer et à borner au préalable des terrains par des autorités et par des services compétents.
C’est ainsi que la loi foncière consacre l’Etat congolais comme le seul propriétaire du sol et du sous-sol. En tant que propriétaire, l’Etat congolais ne vend jamais sa terre mais l’accorde en location en premier lieu en termes de concession primaire qui prend naissance à l’introduction, par le requérant, d’une demande de terre auprès de l’autorité compétente.
Nous avons conclu par là qu’il faut que les règles légales congolaises incitent à distinguer deux modes d’acquisition, le premier est le transfert qui veut que le nouveau titulaire tienne ses droits de l’ancien en vertu d’un contrat de cession, et le second est celui de l’acquisition directe ou originaire. Ce qui signifie que le consentement des parties contractantes transfère à lui seul de l’un à l’autre la propriété ou d’autres droits réels immobiliers.
Suivant la position du législateur, l’accomplissement du transfert est subordonné à une cession qui est le procédé par lequel un détenteur d’un droit de jouissance du fonds de l’Etat transmet ses droits et obligations contenus dans le contrat de location.

Bibliographie.

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▪ MBUYU KYULU KYOLWA, Vadémécum sur la création des lotissements, Lubumbashi, 2006.
▪ MUSAFIRI NALWANGO, De la problématique de l’accessibilité à la justice en Droit positif congolais, contributions à la prise en compte du vécu social dans la conception et l’application des textes juridiques, inédit, Thèse de Doctorat de la Faculté de Droit, UNILU, Lubumbashi, 2008-2009.
▪ KANGULUMBA MBAMBI, Précis Droit civil des biens,
▪ FRANCOIS TERRE et PHILIPPE SIMLER, Droit civil des biens, 5e éd., Dalloz, Paris, 1998 ;
▪ KIFWABALA TEKILAZAYA, Doit civil : les biens, les droits réels fonciers,
▪ KANGULUMBA MBAMBI, Précis de Droit civil des biens, Op.cit.,
▪ Ordonnance- Loi n˚98 du 13 mai 1963 sur le mesurage et bornage des terres.
▪ Loi n˚73-021 du 20 juillet 1973 portant régime général des biens, régime foncier et immobilier et régime des suretés, telle que modifiée et complétée par la Loi n˚ 80-008 du 18 juillet 1980. 84Article 4 de l’Ordonnance Loi n˚ 20/017 du 27 mars 2020, fixant les attributions des ministères.
▪ Arrêté Ministériel n˚ CAB/MIN-UH/023/2018 du 31 mars 2018 modifiant et complétant l’arrêté N˚CAB/MIN.ATUH/GHK/012/2016 du 23 août 2016 portant règlementation de l’octroi du permis de construire en République Démocratique du Congo.