[RDC] Evaluation de la loi foncière.

Introduction.

En République Démocratique du Congo, la Loi foncière avait été votée sous l’instigation du Parti Etat, le Mouvement Populaire de Révolution, en sigle MPR. Il est clairement indiqué, dans l’exposé des motifs, que « la présente Loi répond aux soucis du premier congrès ordinaire du Mouvement Populaire de la Révolution de voir le conseil législatif national terminer rapidement l’élaboration de la Loi fixant les modalités du régime foncier et minier ». Cette Loi fut élaborée conformément aux dispositions des articles 14, 14 bis et 46 de la Constitution et aux directives et options fixées par le bureau politique du parti Etat.

Le bureau politique s’était inspiré de la Loi d’avril 1966, communément appelée, Loi Bakajika, du nom du député initiateur du projet de cette Loi qui avait comme vocation de rendre au Congo sa pleine souveraineté sur ses terres ; et qui visait, à cette occasion, de frapper les sociétés qui avaient bénéficié de grandes étendues et qui continuaient à s’opposer au pouvoir public sous couvert des Ordonnances - Lois édictées par la colonie belge. Il s’agit d’une lutte contre le pouvoir concédant et les compagnies belges qui commençaient à abuser de leurs droits en confisquant les terres au mépris de l’intérêt général de la nation congolaise. Pour l’initiateur de cette Loi, les Lois héritées de la colonisation étaient incohérentes vis-à-vis des Congolais sur leur propre sol. Se fondant sur cette injustice que véhiculaient ces Lois, le Président du Mouvement Populaire de la Révolution, avait décidé du renforcement de cette Loi d’avril 1966.

Ce qui fut fait avec la Loi no 071-09 qui avait permis au législateur congolais d’introduire dans la constitution l’article 14bis auquel nous avons déjà fait allusion, qui disposait « que le sol et le sous-sol sont la propriété exclusive et inaliénable de l’Etat ». Il faut noter que cette loi avait été promulguée le 31 décembre 1971 pendant cinq heures.

I. Les commentaires et avis de la loi foncière.

1. Recension des écrits des auteurs.

Il faut remarquer que les deux lois d’avril 1966, et de décembre 1971, étaient restées inopérantes, abrogées et remplacées par celle n˚ 73-021 du 20 juillet 1973, actuelle loi en vigueur, modifiée et complétée en 1980, par la loi n 80-008 du 18 juillet 1980 ayant remis à la nation congolaise, plus particulièrement aux Congolais qui devaient tirer l’intérêt sur un droit nouveau qui avait été introduit dans le texte, « la concession perpétuelle » (Kifwabala, 2004 : Doit civil, les biens, les droits réels fonciers éd. PUL, Lubumbashi).

Beaucoup d’autres auteurs ont, à juste titre, qualifié cette Loi foncière, d’une importante loi et la place à la toute première place des lois internes du Zaïre. Il a été écrit, à ce sujet que : « les nouvelles orientations de la jeune République soucieuse de récupérer pour son compte l’entièreté de ses ressources tout en se conformant aux impératifs d’une politique d’authenticité, réclamaient une révision complète de la législation antérieure. Après quelques tâtonnements inévitables, furent promulgués divers textes législatifs relatifs aux régimes des biens au nombre desquels figure dorénavant, en toute première place, la Loi du 20 juillet 1973 » (Kifwabala, 2004 : Doit civil, les biens, les droits réels fonciers éd. PUL, Lubumbashi).

L’importance de cette Loi vise plus exactement le régime général des biens, régime foncier et immobilier, et régime des sûretés. Abordant plusieurs titres à la fois, cette Loi touche à l’un des droits fondamentaux de l’être humain, à savoir la propriété, avec toutes les interrelations qu’elle implique, relation entre les personnes et les choses, les biens, la terre, le sol, le sous-sol, etc. Cette Loi apparaît ensuite, comme un instrument de politique sociale et économique, de sécurité des investissements et de paix sociale pour l’épanouissement des personnes, des entreprises que l’Etat met à la disposition des individus et de la collectivité (Akele, 2003 : Trente ans après : quel bilan).

L’analyse sur la consécration légale des articles de la loi foncière à l’égard du Code civil Belge dont la première partie a été presque une reprise des dispositions de l’ancien livre II colonial. La nouveauté introduite par le législateur Congolais consacre le démembrement du droit sur le sol en droit de propriété foncière appartenant uniquement à l’Etat et en droit de concession perpétuelle appartenant aux personnes physiques congolaises, ce dernier droit subjectif ayant été ajouté par le législateur aux droits réels connus jusque-là dans la législation congolaise (Lukombe, 2003 : Droit civil : les biens).

Il est estimé donc que la Loi citée dans les paragraphes précédents, consacre le régime général des biens et n’a été qu’une imitation comme nous l’avons soulevé de l’ancien Code civil édicté par la colonisation. Outre cette considération, cette Loi a encore le mérite de consacrer d’une manière générale un droit moderne écrit, tenu en marge du droit coutumier comme l’avait souhaité le législateur du Congo Belge. Nous pouvons donc tirer cette leçon que la Loi foncière Congolaise n’a eu que quelques maigres retouches, en comparaison aux anciens textes de la colonie Belge.

La question du mérite de la Loi foncière du 20 juillet 1973, telle que modifiée et complétée à ce jour par la Loi du 18 juillet 1980, est sans contester depuis l’indépendance de la République Démocratique du Congo et même parmi les législations qui ont été mises en application, la législation de droit privé la plus importante. Nous le savons, cette législation a été qualifiée de révolutionnaire par le fait qu’elle a abrogé plusieurs textes d’importance capitale datant de l’époque coloniale (Kangalumba, 2007 : Précis de droit civil des biens, Tome I, Théorie générale des biens et théorie spéciale de droits réels fonciers et immobiliers congolais, éd. Académie, Louvain).

En effet, si, par exemple, la location consacrée par les textes de la colonisation visait l’achat du sol, celle consacrée par l’actuelle loi foncière ne consacre qu’un simple droit de jouissance sur les terres du domaine privé de l’Etat Congolais, alors que le domaine public fait droit à une autre gestion par d’autres ministères étatiques.

Dans l’analyse faite du Code foncier et de l’évolution de la législation foncière en République Démocratique du Congo, il a été précisé que le nouveau régime était bénéfique aux nationaux et même à la nation, et fait observer que le discours prononcé par le chef de l’Etat à la tribune de l’assemblée des Nations Unies à New-York, le 24 octobre 1973, après la promulgation de la Loi du 20 juillet de la même année, avait rendu public une autre décision du chef de l’Etat de nationaliser toutes les entreprises appartenant à des étrangers, personnes physiques comme personnes morales. Un second discours en plein conseil législatif (parlement unique parti Etat), en date du 30 novembre de la même année, confirma les nationalisations généralisées, en précisant que les entreprises seraient publiques, mais cédées aux nationaux sous la qualification juridique d’entreprises privées. Ces nationaux, qualifiés d’acquéreurs, paieraient aux anciens propriétaires le prix de cession.

Il sera décidé plus tard que ces paiements seraient effectués par l’intermédiaire de l’Etat. Après janvier 1975, une autre allocution du même Chef de l’Etat, prononcée à l’occasion de la présentation des vœux du nouvel an 1975, vint radicaliser les expropriations : même les nationaux étaient frappés du moment que leurs affaires réalisaient un chiffre réalisaient annuel égal ou supérieur à 1 million de dollars. Certains ont soutenu une doctrine selon laquelle que toutes ces mesures avaient pour base la loi du 20 juillet 1973.

Pour une certaine position doctrinale, il a été insinué que le Président de la république de l’époque avait saisi l’occasion pour se tailler la part de lion dans la nationalisation avec son entourage que le kinois appelait « les hauts d’en bas ». Les gens se sont enrichis à la minute et étaient devenus des « intouchables ». C’est ce qui était le point négatif le plus spectaculaire de cette Loi foncière dans le secteur immobilier, laquelle Loi avait plongé la nation dans une dette odieuse.

Le législateur de 1973 s’était préoccupé d’abord de la fonction sociale de la propriété qui fait que le sol et le sous-sol sont faits dorénavant, dans leur entièreté, propriétés de l’Etat. Ce qui n’oblige nullement l’Etat à exploiter lui-même le sol et le sous-sol dont il est propriétaire. D’ailleurs, comme on le sait, l’Etat est un mauvais gestionnaire puisqu’il peut, moyennant des conditions rigoureuses de mise en valeur, accorder des concessions à des sociétés ou des particuliers en se réservant toutefois, par des dispositions appropriées, le bénéfice d’une plus-value foncière éventuelle.

En adoptant ce régime, le législateur a tenu compte de la coutume traditionnelle sans accepter pour autant qu’elle puisse, dans son application, compromettre ou freiner le développement économique du pays. Il donne en même temps aux exploitants toutes les garanties dont ils pourraient avoir besoin, allant jusqu’à prévoir, cette fois-ci au bénéfice des Zaïrois, des concessions perpétuelles assorties elles-mêmes des conditions de mise en valeur.

Etant comme un élément intégré dans le système normatif du droit positif Congolais dans le domaine foncier et immobilier, la Loi foncière ainsi que ses mesures d’exécution ne pouvait en aucune façon échapper à une analyse.

2. Point de vue scientifique.

A ce point de vue, en tant que chercheur, nous voulons dégager les effets qu’ont produits par la Loi lorsqu’elle est confrontée à la réalité sociale. Cependant, l’on doit voir comment le respect du droit établi par cette Loi, la correspondance entre les règles établies et le comportement de ses destinataires. Le lien de ces règles et les autorités chargées de faire respecter les règles édictées dans le but de dégager comment les autorités attitrées impliquées dans la gestion foncière se comportent face à la Loi mise à leur portée comme une lampe témoin. Si possible en tirer des résultats d’autant plus que la Loi foncière consacre le droit de propriété sur le sol à l’Etat Congolais seulement (Fataki, 2022 : La Loi foncière face aux réalités sociétales en République Démocratique du Congo, éd. L’Harmattan).

La Loi foncière procure aux particuliers les droits de jouissance, en subordonnant leur validité à la mise en valeur du fonds sur base d’un contrat de location foncière signé par une autorité compétente. Lorsque la mise en valeur est jugée suffisante, les techniciens du cadastre sont tenus de dresser un constat qui permet la conclusion d’un autre contrat de concession perpétuelle ou ordinaire selon qu’on est Congolais ou étrangers.

Le contrat de concession engendre, quant à lui, l’établissement d’un titre légal qui constate le droit de la propriété immobilière qui est le certificat d’enregistrement. Le constat fait lors de nos recherches, nous avons focalisé notre objet sur l’analyse critique du contrat de location expiré lorsque le détenteur dudit contrat a satisfait favorablement à la condition capitale, celle de mise en valeur conforme et suffisante.

La détention d’un contrat de location expiré ne procure au détenteur aucun droit, ni celui de la jouissance du fonds, moins encore celui de la propriété immobilière. Cependant, l’ignorance des normes par les détenteurs des contrats expirés, leur inapplication par les autorités légalement établies posent un sérieux problème d’insécurité juridique vis-à-vis des destinataires et de l’Etat lui-même.

En bonne conscience, ces faits socialement observés ne sont pas passés sans poser de problème en règlement des litiges devant la justice. En effet, plus de 80% des litiges pendants devant les cours et Tribunaux en République Démocratique Congo sont à caractère foncier et immobilier.

Par la suite, après la correspondance établie entre les destinataires et les autorités chargées de faire appliquer la Loi foncière se rapporte aussi aux juges chargés d’interpréter les règles de la loi foncière, appelé à être accompagné d’une étude de particularité sociologique en cas d’un litige foncier. Si donc les lois doivent être conçues en tenant compte de l’environnement, du climat et de la société et si elle doit viser tous les végétaux, à tous ces végétaux qui poussent qu’il compare aux immeubles. D’où, il faut qu’il y ait harmonie entre la Loi et ses destinataires.

Les partisans de l’unification forcée et autres modernisateurs du Droit africain savent que même Portalis déclarait qu’en somme, pour être effectif, le droit trouve sa légitimité dans le peuple qui veut lui obéir, il doit être reconnu et accepté par ses destinataires (Boshab, 2013 : Entre la révision de la constitution et l’inhumation de la nation, éd. Larcier, Bruxelles).

II. De la vulgarisation de la loi foncière.

Bien que promulgué il y a plusieurs années, la Loi foncière reste méconnue jusqu’à ce jour et entre en conflit avec la coutume, créant ainsi un dualisme juridique. Parlant de la République Démocratique du Congo, il est donc à considérer que « l’intégration du droit coutumier dans le droit écrit a préoccupé les chercheurs soucieux de contribuer à régler les tensions suscitées et entretenues par le dualisme juridique ».

Et pour y parvenir la doctrine propose une piste, sans casse, qu’il qualifie d’« unité juridique » et conclut que « la meilleure des codifications (…) consiste à créer un droit nouveau qui utilisera des éléments du Droit moderne et des éléments du droit traditionnel ». Il ne s’agit pas, argumente-t-il de constater ce qui est ou d’officialiser les deux considérations contradictoires ; cette forme d’intégration constitue l’aboutissement final de deux sources, le Droit écrit et le Droit oral, dont les origines sont également distinctes au départ, l’un étant d’apport étranger et occidental, l’autre étant la quote-part nationale et africaine (Kengo, 1990 : De l’acquisition et de la transmission des droits immobiliers en droit Zaïrois, Mercuriale de Cour Suprême de Justice, éd. Saint Paul, Kinshasa).

Ainsi, les assises tenues à Bukavu sur la gestion foncière ont plutôt cherché à rapprocher les chefs traditionnels dans la gestion foncière dans le but ultime de palier les multiples conflits avec les communautés locales (Séminaire de Bukavu, 2018 : sur la gouvernance foncière en République Démocratique du Congo)

A propos de la vulgarisation il est à noter « qu’il n’en demeure pas moins vrai qu’en rapport au droit foncier congolais, celui-ci est peu connu des destinataires et mérite, pour ce faire, d’être suffisamment vulgarisé pour y conformer le vécu de la population. Ce droit mérite d’être expliqué et compris d’autant qu’il est l’apanage des intellectuels et des techniciens du droit foncier. C’est un droit conçu dans le langage des auditoires et des palais et qui n’a pas encore, jusque-là, atteint le niveau d’un congolais moyen pour espérer être transformé en pratique conforme aux idéaux de son concepteur et atteindre ainsi les fins pour lesquelles il a été élaboré » (Kyondwa, 2023 : les pratiques de reprise foncière à l’ombre du droit. Une étude de cas appliquée sur le domaine privé de l’État en République Démocratique du Congo, inédit, Thèse de doctorat, Faculté de Droit, UNILU, Lubumbashi).

III. La loi foncière face à son application en milieux urbains et ruraux.

Parlant de l’application de la loi foncière, la doctrine souligne que « dans la pratique, la réforme foncière opérée en 1973 soulève d’énormes problèmes d’acceptation par les citoyens et d’application par des cours et tribunaux. La situation est particulièrement sensible en milieu rural où les autorités coutumières entrent en compétition avec l’Etat, les deux protagonistes comptant sur des principes d’appropriation foncière qui sont diamétralement opposés. Les mesures règlementaires devant organiser l’acquisition et l’exploitation des terres rurales n’ont jamais été prises, et cela est un facteur des conflits fonciers. Le principe même du droit de propriété de l’Etat sur le sol n’est pas accepté par les autorités coutumières qui continuent de le considérer comme pouvoir concédant » (Kangalumba, 2007 : Précis de droit civil des biens, Tome I, Théorie générale des biens et théorie spéciale de droits réels fonciers et immobiliers congolais, éd. Académie, Louvain).

En ville, comme à la campagne la majorité des litiges fonciers sont la conséquence de ce conflit entre l’Etat et les chefs coutumiers sur la propriété du sol. Le principe élevant le certificat d’enregistrement comme seul mode de preuve des droits et charges immobilières est inconnu de la majorité des congolais. Peu de citoyens abandonnent la tradition coloniale du livret de logeur et inscrivent leur hypothèque au certificat d’enregistrement. La limitation des lots imposés pour l’acquisition des concessions en milieu urbain ainsi que l’obligation de mise en valeur ne sont quasiment pas respectées.

Finalement, la loi foncière apparaît comme un lieu d’affrontement et des compromis informels entre l’autorité de l’Etat et l’autorité des collectivités coutumières. Elle est aussi, en milieu rural comme en milieu urbain, le lieu des résistances et de compromissions (Kyondwa, 2023 : Les pratiques de reprise foncière à l’ombre du droit. Une étude de cas appliquée sur le domaine privé de l’État en République Démocratique du Congo, inédit, Thèse de doctorat, Faculté de Droit, UNILU, Lubumbashi).

Conclusion.

Eu égard à ce qui précède, l’application de cette loi cause de sérieux problèmes par le fait que l’administration foncière pose des actes qui relèvent de leurs attributions légales, dans les milieux urbains et les Urbano-rurales, pendant que d’autres milieux sont sous la gestion des chefs coutumiers, des administrateurs des territoires, des chefs des quartiers et des bourgmestres qui ne sont nullement réprimandés conformément aux dispositions légales requises en matière foncière en République Démocratique du Congo.

Cette habitude a pris de l’ampleur et a fait un si bon chemin que sa pratique s’observe sous le regard impuissant des autorités compétentes attitrées. La loi foncière est donc bafouée sous le regard impuissant des autorités gouvernementales tant du niveau national que provincial.

Pendant que l’anarchie règne en maître, les autorités gardent silence et se mettent en retrait vis-à-vis de la loi et de dispositions édictées par celle-ci. Là où la justice doit agir, car revêtue du pouvoir répréhensible, le silence est remarquable.

L’on constate, par contre, que les autorités agissent en retard par des mesures impopulaires de démolitions avec des bulldozers pour intimider et impressionner à la société, mesures qui n’aboutissent à rien. Le cas des constructions démolies dans la concession de l’université de Lubumbashi, est un exemple frappant, car la démolition de beaux bâtiments avait cédé la place à d’autres constructions sans normes car construites hâtivement sous le regard de l’autorité en plein centre urbain.

D’autres conflits du genre sont à déplorer dans les alentours de la ville où les autorités administratives et les chefs des villages prétendent que la loi foncière est uniquement destinée aux centres urbains, la qualifiant même d’exogène, c’est-à-dire une loi qui n’est accessible qu’à quelques individus, et qui laisse les autres couches sociales obéir à la tradition endogène qui dépend d’une autre autorité. D’où la naissance et l’entretien de ce dualisme juridique qualifié par d’autres auteurs de pluralisme juridique, une caractéristique de l’Afrique où l’individu n’est pas régi par un droit unique, celui de l’Etat mais par les rythmes coutumiers qui régulent les rapports en société.

La société congolaise étant plurielle et diversifiée ; le pluralisme juridique constitue une des composantes de sa réalité juridique et comporte deux aspects : l’un institutionnel et l’autre matériel. Le premier signifie qu’à côté des juridictions de droit écrit, généralement dit moderne, subsistent les juridictions de droit traditionnel, tandis que le second recouvre le pluralisme des règles de fond, lesquelles comportent, un droit d’origine occidental généralement appelé droit moderne ou encore droit écrit, pouvant s’appliquer à un rapport de Droit. Toutes ces tensions produisent des illusions juridiques dont la conséquence est le décalage observé entre le Droit et son effectivité (Kapya, 2019 : De l’accès des justiciables au droit, à la justice civile et pénale au regard du pluralisme judiciaire en République Démocratique du Congo (contribution à l’étude des obstacles et leurs modes de résolution), inédit, Thèse de doctorat, Faculté de Droit, Unilu, Lubumbashi).

Force est de constater que beaucoup de concepts traditionnels sont restés immuables malgré l’introduction, en droit depuis un siècle, des concepts nouveaux ayant trait à la propriété foncière. La notion de la propriété collective combat celle de la propriété individuelle, la prescription qui est ignorée dans les traditions africaines reste incomprise et ressentie comme une injustice, et le sursis se confond à l’acquittement, etc.

Le constat que nous avons fait est que dans la ville de Lubumbashi, l’application de la Loi foncière reste à déplorer, les modes d’acquisition et d’occupation des terres rendant sans le moindre doute la Loi foncière bien inefficace. La territoriale et le coutumier continuent à se confronter au Droit positif qui régit le droit foncier en République Démocratique du Congo, comme l’on peut constater par des cas concrets de conflits créés par les Chefs coutumiers de la chefferie Kaponda dans le territoire de Kipushi (Monga, 2019-2020 : Administration territoriale et conflits fonciers dans les chefferies périurbaines de Lubumbashi. Une contribution aux études de l’administration foncière, inédit, Thèse de doctorat, Faculté de Droit, UNILU, Lubumbashi).

A cet effet, nos entretiens directs que nous avons eus avec les autorités administratives de la territoriale et les autochtones des agglomérations de la ville, nous ont permis à conclure que le démembrement des circonscriptions foncières opéré par les différents ministres du secteur foncier dont l’objectif majeur de faciliter le bon déroulement de la campagne de vulgarisation de la Loi foncière n’est pas du goût des autochtones qui le considèrent comme un dépouillement du pouvoir des chefs.

Il faut noter que cette subdivision foncière comme élément de rapprochement de la structure foncière vers les milieux ruraux à l’instar de celles de 1974 et de 1993 est l’œuvre des commissaires d’Etat et Ministres qui se sont tous référés aux dispositions de l’article 2 de l’ordonnance Loi no 74148 du 2 juillet 1974, portant mesures d’exécution de la foncière.

Bibliographie.

Akele adau, « Trente ans après : quel bilan », in Kangulumba Mbabi
Lukombe nghenda, Droit civil : les biens, Publication des facultés des droits des universités du Congo, Kinshasa, 2003
Evariste boshab, Entre la révision de la constitution et l’inhumation de la nation, éd. Larcier, Bruxelles, 2013
Fataki wa luhindi, La Loi foncière face aux réalités sociétales en République Démocratique du Congo, éd. L’Harmattan, Paris, 2022
Kalambay lumpungu, Droit Congolais de la construction, éd. Espérance, Paris, 2021
Kangalumba mbambi, Précis de droit civil des biens, Tome I, Théorie générale des biens et théorie spéciale de droits réels fonciers et immobiliers congolais, éd. Académie, Louvain, 2007
Kapya kabesa, De l’accès des justiciables au droit, à la justice civile et pénale au regard du pluralisme judiciaire en République Démocratique du Congo (contribution à l’étude des obstacles et leurs modes de résolution), inédit, Thèse de doctorat, Faculté de Droit, Unilu, Lubumbashi, 2019
Kengo wa dondo, De l’acquisition et de la transmission des droits immobiliers en droit Zaïrois, Mercuriale de Cour Suprême de Justice, éd. Saint Paul, Kinshasa, 1990
Kifwabala tekilazaya, Doit civil, les biens, les droits réels fonciers, éd.
Pul, Lubumbashi, 2004
Kyondwa nsengo, Les pratiques de reprise foncière à l’ombre du droit. Une étude de cas appliquée sur le domaine privé de l’État en République Démocratique du Congo, inédit, Thèse de doctorat, Faculté de Droit, Unilu, Lubumbashi, 2023
Monga wa monga, Administration territoriale et conflits fonciers dans les chefferies périurbaines de Lubumbashi. Une contribution aux études de l’administration foncière, inédit, Thèse de doctorat, Faculté de Droit, Unilu, Lubumbashi, 2019-2020
Séminaire de Bukavu sur la gouvernance foncière en République Démocratique du Congo, 2018.