Le référé mesures utiles ou conservatoire est une procédure d’urgence régie par l’article L521-3 du Code de Justice administrative (CJA). Ce recours permet de prendre des mesures provisoires lors de situations d’urgence afin de prévenir un dommage.
Cette procédure ne vise pas à obtenir une décision sur le fond du litige, mais a pour objectif de préserver une situation avant qu’une décision définitive ne soit rendue.
Toutes les mesures prises par le juge en référé mesures-utiles sont limitées dans le temps, et le demandeur ne peut demander que des mesures provisoires.
Conformément à l’article L521-3 du CJA, le référé mesures utiles est recevable même en l’absence d’une décision administrative préalable. Autrement dit, le demandeur n’est pas dans l’obligation de provoquer une décision de l’administration. Cela souligne la particularité de ce recours, car en principe la procédure contentieuse administrative se définit notamment par le procès fait un acte administratif.
Il pourrait donc être facilement déduit que ce recours permet plus de souplesse pour le requérant. En réalité, le référé mesures-utiles est un recours subsidiaire dont les conditions de recevabilité ne sont pas toujours faciles à remplir.
Il est souvent utilisé dans le contentieux des expulsions du domaine public ou encore dans le cadre des demandes d’accès aux documents administratifs dans des cas d’urgence. Ce référé peut aussi être introduit en matière contractuelle [1]
Il existe trois conditions à la recevabilité de ce recours prévues par les textes :
1. L’urgence ;
2. L’utilité de la mesure demandée ;
3. L’absence d’obstacle à l’exécution d’une décision administrative.
Une quatrième condition jurisprudentielle s’ajoute :
4. L’absence de contestation sérieuse [2].
Il convient donc dans un premier temps d’étudier les conditions de recevabilité (I), et dans un second temps, d’étudier les limites à l’introduction d’un tel recours (II).
I. Les conditions de recevabilité du référé mesures-utiles.
A. L’urgence.
La notion d’urgence a été définie par le professeur Chapus comme étant une mesure prise par le juge « dans les moindres délais, sinon de façon immédiate », car ces mesures sont « justifiées par l’existence d’une situation d’urgence » [3].
Selon une jurisprudence constante, le juge administratif apprécie concrètement la situation. Il examine les justifications fournies par le requérant et vérifie si les effets de la décision contestée portent atteinte à sa situation ou, le cas échéant, à celle d’autres personnes. Si ces effets révèlent une urgence, une mesure doit être prise sans délai pour y mettre fin [4].
L’urgence s’apprécie également à l’aune du caractère conservatoire de la procédure qui a pour objectif d’empêcher la survenue de situations préjudiciables irréversibles ou potentiellement irréversibles. En effet, il n’est pas indispensable que l’urgence dépende de l’irréversibilité de la situation [5].
Il y a notamment urgence à demander l’expulsion des locataires, car l’occupation du local porte atteinte au bon fonctionnement du service public [6]. Ici, le juge apprécie l’urgence à travers le bon fonctionnement du service public.
De même, lorsque l’urgence est telle qu’il est impossible pour le demandeur de saisir la CADA dans les délais de droit commun afin de préparer sa défense dans un délai restreint [7].
B. L’utilité de la mesure.
L’utilité de la mesure, en matière de référé mesures-utiles, implique que la mesure demandée présente un intérêt concret pour le requérant, notamment afin de préserver un droit ou encore de prévenir un dommage.
Elle se caractérise également par l’absence d’autre solution permettant de répondre à l’urgence de la situation [8]. Tel est le cas lorsque le requérant se heurte à l’inertie de l’administration [9], lorsqu’il est nécessaire de prévenir un dommage ou de faire cesser une situation préjudiciable [10].
En outre, la mesure sollicitée ne doit pas pouvoir être obtenue par un autre référé d’urgence. Elle doit être « utile » au sens de l’article L521-3 du CJA. Dit autrement, le référé mesures-utiles a un caractère subsidiaire : il s’efface lorsqu’il existe d’autres voies de droit permettant de répondre de manière satisfaisante aux demandes du requérant.
Comme l’explique le rapporteur public Gilles Pellissier sous la décision du CE, 25 juin 2018, Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie, req. n° N° 418493 : « l’utilité de la mesure demandée s’apprécie au regard des autres voies de droit dont dispose éventuellement le demandeur (…) ».
Enfin, la mesure doit permettre réellement de préserver les intérêts menacés. Elle ne peut pas être considérée comme utile si le comportement en cause a cessé au moment où le juge statue [11].
A titre d’illustration, voici différentes hypothèses de mesures-utiles :
- Demande de documents à une entreprise privée [12] ;
- Ordonner à des occupants sans titre du domaine public d’évacuer une dépendance domaniale indûment occupée [13] ;
- Demander qu’il soit donné force exécutoire à une décision administrative qui en serait dépourvue [14] ;
- Demander une prise de date pour un rendez-vous en préfecture ainsi qu’une demande de récépissé de demande de titre de séjour valable jusqu’à ce qu’il soit statué sur cette demande [15] ;
- Enjoindre le reversement des sommes qui ont été à tort retenues en méconnaissance du caractère suspensif du recours [16] ;
- Demander à l’administration pénitentiaire de cloisonner les cabines téléphoniques mises à la disposition des détenus afin de garantir le droit au respect de la vie privée et à la confidentialité des échanges entre l’avocat et son client [17] ;
- Enjoindre à l’OFPRA de statuer sur une demande d’asile dans un délai prescrit par le juge [18] ;
- Enjoindre au cocontractant de poursuivre l’exécution du marché [19].
A contrario, n’est pas considérée comme une mesure-utile :
- La demande tendant à ce que la commune entreprenne des travaux d’entretien d’une canalisation, car cela ne présente pas de caractère provisoire [20] ;
- Aussi, la demande de documents n’est pas automatiquement analysée comme étant une mesure-utile, le demandeur doit démontrer l’urgence qui justifie l’absence de saisine de la CADA, ainsi que l’utilité de disposer rapidement de ces documents [21].
L’utilité de la mesure s’apprécie de manière casuistique et dépend de l’argumentaire développé par le demandeur. Il convient de préciser que, le caractère utile de la mesure demandée par le requérant relève d’une appréciation souveraine du juge, qui ne peut faire l’objet d’une discussion devant le juge de cassation, sauf dénaturation des faits [22].
Par ailleurs, elles ne doivent pas avoir pour objet de prescrire à l’administration des actes réglementaires [23].
Les mesures-utiles demandées au juge des référés peuvent être assorties d’astreintes [24].
C. L’absence d’obstacle à l’exécution d’une décision administrative.
L’absence d’obstacle à l’exécution d’une décision administrative est l’une des conditions cumulatives du référé mesures-utiles. Cette condition implique que la demande de l’intéressé ne repose pas sur une décision administrative déjà existante qui est susceptible de recours par d’autres voies de droit. Cela s’explique par le caractère subsidiaire du référé mesures-utiles.
A titre d’exemple, le refus d’une collectivité de transmettre des documents constitue une décision administrative. Dans ce cas, introduire un référé mesures-utiles pour contester ce refus reviendrait à entraver l’exécution de cette décision [25].
Dans la même idée, une demande tendant à ce qu’une commune mette à disposition un local, même temporairement, n’est pas admise car cette demande est de nature à faire naître une décision administrative et oblige la commune à passer une convention d’occupation avec une association [26].
S’il s’avère qu’il existe une décision administrative antérieure à l’introduction du référé mesures-utiles, alors il doit être démontré que c’est une décision non exécutoire de plein droit [27].
En revanche, il est admis qu’une décision administrative intervenant postérieurement au recours ne rend pas le référé irrecevable [28].
Lorsque le demandeur saisit le juge des référés sans attendre la réponse de l’administration, alors il revient au juge d’analyser l’urgence de la situation.
En effet, le juge tient compte du délai entre l’introduction du recours et la demande faite à l’administration. S’il s’avère que la réponse de l’administration était imminente, alors le magistrat peut estimer que la condition d’urgence n’est pas remplie : le demandeur pouvait attendre la décision [29].
Comme le souligne également la rapporteure publique Mme Aurélie Bretonneau, « Le référé mesures-utiles ne permettrait de court-circuiter cette voie normale que dans deux types d’hypothèses. La première hypothèse elle celle où l’urgence de la situation ne permet pas d’attendre la naissance d’une décision de refus sans que se cristallise une atteinte au droit certaine et irréversible » [30].
En dehors de cette hypothèse, le seul cas de figure où le juge administratif peut considérer qu’il n’y a pas d’obstacle à l’exécution d’une décision administrative, c’est lorsqu’il y a un péril grave : « qu’enfin, il ne saurait faire obstacle à l’exécution d’une décision administrative, même celle refusant la mesure demandée, à moins qu’il ne s’agisse de prévenir un péril grave » [31].
D. Absence de contestation sérieuse.
L’absence de contestation sérieuse est une condition importante. Même si cette règle ne figure pas dans l’article L521-3, elle est imposée par la jurisprudence. Elle permet de vérifier que les mesures conservatoires demandées ne sont pas contestables de manière sérieuse [32].
Autrement dit, l’absence de contestation sérieuse dans un référé mesures-utiles signifie qu’il ne doit pas y avoir de doute manifeste sur la légalité de l’acte contesté [33].
En somme, les conditions du référé mesures-utiles doivent être réunies au moment où le juge prend sa décision. Elles sont cumulatives : si l’une fait défaut, la demande est rejetée. Cette analyse dépend des circonstances spécifiques de chaque affaire et ne peut être appréciée qu’au moment où il statue [34].
II. Le caractère subsidiaire : la limite du référé mesures-utiles.
Le caractère subsidiaire du référé mesures-utiles ne permet pas une utilisation automatique. Le demandeur doit d’abord vérifier qu’il n’existe pas d’autres voies de recours permettant de satisfaire ses demandes. Ce n’est que dans le cas où les voies normales apparaissent impraticables en raison de la situation de l’intéressé que le référé mesures-utiles pourra être envisagé.
Il a pu donc être considéré qu’une personne sans-abri n’est pas recevable à demander à ce qu’il soit enjoint à l’administration de prendre toutes mesures afin d’assurer un logement d’hébergement d’urgence, car cette mesure peut être ordonnée sur le fondement de l’article L521-2 du CJA (référé liberté) [35]. En effet, le droit à l’hébergement d’urgence constitue une liberté fondamentale, ce qui permet de saisir le juge du référé liberté d’une demande de relogement.
Une autre décision du Conseil d’Etat précise le caractère subsidiaire du référé mesures-utiles. Elle indique que le juge ne peut prescrire des mesures qui peuvent être demandées dans le cadre d’un référé liberté ou un référé suspension [36]. Le juge opère donc un « test d’équivalence », selon l’expression du rapporteur public M. Thomas Janicot, des voies de recours.
Dès lors qu’il est possible pour l’intéressé de formuler une demande à l’administration, il se doit d’introduire, le cas échéant un recours en annulation assorti d’un référé suspension [37].
S’il est plus commun d’aborder la subsidiarité du référé mesures-utiles en lien avec le référé liberté et référé suspension, le référé provision fait également parti du test d’équivalence du juge.
Le référé provision permet d’obtenir une demande pécuniaire, mais il ne repose pas sur la condition d’urgence pour être recevable. Par conséquent, son objectif principal n’est pas de prévenir un dommage imminent. L’analyse de la subsidiarité entre le référé mesures-utiles et le référé provision se fait en fonction de l’urgence de la situation.
Cependant, il semble pertinent de souligner que c’est uniquement lorsque le référé provision, qui a un objectif financier spécifique, ne permet pas d’obtenir satisfaction que le référé mesures-utiles peut être utilisé. La distinction entre ces deux procédures est donc déterminée par la présence ou l’absence d’une situation d’urgence [38].
En conclusion, le référé mesures-utiles peut être sollicité lorsque les autres voies de recours, telles que le référé liberté, le référé suspension ou le référé provision, sont inapplicables ou impraticables au regard de la situation de l’intéressé. Ses larges possibilités d’utilisation en font un « couteau suisse » du référé administratif.
