Le CNAPS est un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère de l’Intérieur, créé en 2011 pour mettre en œuvre la réglementation des activités privées de sécurité. Celles-ci recouvrent des métiers variés tels que la surveillance humaine et le gardiennage (incluant la télésurveillance, la sûreté aéroportuaire ou la surveillance cynophile), la surveillance et le gardiennage par des agents armés, le transport de fonds, la protection des navires, les recherches privées (détectives) ou encore la formation aux activités privées de sécurité.
Le contentieux lié aux décisions du CNAPS concerne principalement les personnes sollicitant une carte professionnelle ou son renouvellement pour exercer l’une de ces activités. À cette occasion, le CNAPS consulte le traitement des antécédents judiciaires (TAJ) et peut prendre connaissance de mentions relatives au demandeur.
Ces informations influencent directement l’issue de la demande, un refus pouvant être motivé sur cette base. De telles décisions sont dès lors fréquemment contestées devant le juge administratif, seul compétent pour en connaître [1].
1. Compétence de l’auteur de la décision.
Selon l’article L632-1 du Code de la sécurité intérieure, le directeur du CNAPS est seul compétent pour délivrer ou refuser les autorisations. La régularité des délégations de signature, régulièrement publiées sur le site internet de l’institution, est souvent contestée devant le juge. Cependant, l’argument fondé sur l’absence d’habilitation individuelle de l’agent ayant consulté les fichiers de traitement automatisé de données est jugé inopérant. En effet, le simple fait que cet agent n’ait pas été individuellement désigné ou habilité à cette fin ne suffit pas à entacher la régularité de la décision relative à la demande d’agrément [2].
2. La question de la motivation.
La motivation des refus constitue un point central du contentieux. Lorsqu’elle se limite à mentionner l’inscription de l’intéressé au fichier de traitement des antécédents judiciaires (TAJ), elle peut, en théorie, être jugée insuffisante.
En principe, le juge exige que soient précisés les faits reprochés, leur date et leurs conséquences sans présenter de caractère stéréotypé, afin que le destinataire puisse en comprendre la portée et contester la décision utilement. Si cette exigence n’est pas respectée, la décision peut être annulée pour insuffisance de motivation.
Cependant, s’agissant des décisions du CNAPS, je n’ai trouvé aucune décision du tribunal administratif ayant retenu l’insuffisance de motivation pour justifier l’annulation.
Par ailleurs, lorsqu’une décision de la commission locale d’agrément et de contrôle du CNAPS est insuffisamment motivée, ce vice, qui est propre à cette décision, disparaît dès lors que la décision expresse de la commission nationale d’agrément et de contrôle du Conseil national des activités privées de sécurité, saisie dans le cadre d’un recours préalable obligatoire prévu à l’article L633-3 du Code de la sécurité intérieure, s’y est substituée [3].
3. Les garanties procédurales liées à l’utilisation du TAJ.
La consultation du traitement des antécédents judiciaires (TAJ) dans le cadre des enquêtes administratives menées par le CNAPS est strictement encadrée par le Code de procédure pénale.
Dans le cadre d’une enquête administrative menée pour l’instruction d’une demande de délivrance d’une carte professionnelle pour l’exercice des métiers de la sécurité privée ou d’une autorisation préalable, les données à caractère personnel concernant une personne mise en cause qui figurent dans le TAJ ne peuvent être consultées lorsqu’elles ont fait l’objet d’une mention, notamment à la suite d’une décision de non-lieu ou de classement sans suite, ni lorsqu’elles ont fait l’objet d’une décision d’effacement. Par conséquent, les données qui font l’objet d’une telle mention ou qui ont été effacées sur décision du procureur de la République, ou du président de la chambre de l’instruction saisi d’un recours contre un refus de cette autorité de procéder à l’effacement des mentions du TAJ, ne peuvent fonder les décisions du directeur du CNAPS [4].
Ainsi, le procureur de la République près le Tribunal judiciaire de Valence avait ordonné l’inscription d’une mention concernant les classements sans suite dont le requérant avait bénéficié, précisant également que ces données ne pourraient plus être consultées dans le cadre des enquêtes administratives prévues par les articles L114-1 et L234-1 à L234-3 du Code de la sécurité intérieure, ainsi que par l’article 17-1 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995. En se fondant, lors de l’examen de la demande et du recours gracieux du requérant, sur ces informations désormais inaccessibles, le Conseil national des activités privées de sécurité a méconnu la décision du procureur et commis une erreur de droit en refusant de délivrer la carte professionnelle sollicitée [5].
Le juge administratif rappelle également que l’administration doit, avant toute décision, saisir le procureur de la République afin de vérifier les suites judiciaires données aux faits mentionnés dans le traitement des antécédents judiciaires (TAJ).
« La saisine préalable, aux fins de demandes d’information sur les suites judiciaires, du procureur de la République, a pour objet de protéger les personnes faisant l’objet d’une mention dans le fichier de traitement des antécédents judiciaires (TAJ) constitués par les services de police et de gendarmerie nationales aux fins de faciliter leurs investigations. Elle constitue, de ce fait, une garantie pour toute personne dont les données à caractère personnel sont contenues dans les fichiers en cause ».
L’absence d’une telle saisine prive l’intéressé d’une garantie substantielle et rend la décision illégale [6].
4. L’appréciation des faits : contrôle du juge sur l’erreur manifeste.
Au fond, la difficulté réside dans l’appréciation portée par le CNAPS sur la compatibilité des faits reprochés avec l’exercice de la profession.
La jurisprudence confirme que l’absence de condamnation pénale n’interdit pas au CNAPS de prendre en considération des faits établis par une enquête administrative. Toutefois, le juge exerce un contrôle sur la matérialité et la gravité de ces faits ainsi que sur leur ancienneté.
Ainsi, des faits imprécis, relevés à une date non spécifiée par un service enquêteur non identifié, concernaient la participation présumée à une association de malfaiteurs en vue de la préparation d’un délit passible de dix ans d’emprisonnement. Toutefois, d’une part, la requérante apportait la preuve, par un courrier du procureur de la République du Havre, qu’elle n’avait fait l’objet d’aucune poursuite pénale dans ce cadre ; d’autre part, les éléments produits par le CNAPS, particulièrement succincts, ne permettaient pas d’apprécier le degré d’implication de l’intéressée dans les faits qui lui étaient reprochés ; enfin, il ne ressortait pas du dossier que la requérante ait été mise en cause dans d’autres procédures pénales. Dans ces conditions, la requérante était fondée à soutenir que la décision litigieuse était entachée d’une erreur manifeste d’appréciation dans l’application des dispositions de l’article L612-20 du Code de la sécurité intérieure [7].
Des faits anciens ou ayant donné lieu à un classement sans suite ne sauraient, à eux seuls, justifier un refus lorsqu’ils apparaissent isolés et disproportionnés au regard du parcours professionnel du demandeur.
À l’inverse, des faits de violences conjugales et intrafamiliales, même en l’absence de condamnation, peuvent être jugés incompatibles avec les exigences déontologiques attachées à la profession d’agent de sécurité, tout particulièrement si les faits sont survenus alors que le requérant était déjà titulaire d’une carte professionnelle et, dès lors, soumis à « une exigence d’exemplarité renforcée » [8].
5. Les erreurs de droit admises par le juge.
Comme mentionné au point 3, le juge administratif sanctionne l’utilisation de données non consultables, notamment lorsqu’un procureur de la République a expressément ordonné l’inaccessibilité des mentions figurant au TAJ [9]. En se fondant sur de telles informations, le CNAPS commet une erreur de droit justifiant l’annulation de sa décision.
De même, le juge rappelle régulièrement que le refus d’agrément ne constitue pas une sanction répressive mais une mesure de police administrative, ce qui écarte le moyen tiré de la violation de la présomption d’innocence [10].
Enfin, la condamnation d’un individu sur le fondement de l’article L653-8 du Code de commerce (interdiction de diriger, gérer, administrer ou contrôler, directement ou indirectement toute entreprise commerciale, artisanale ou toute exploitation agricole) ne constitue ni une peine correctionnelle, ni une peine criminelle. A défaut de produire le jugement du tribunal commercial, le CNAPS n’a pas démontré que les faits en cause devaient être regardés comme portant atteinte à la sécurité matérielle des personnes. Dès lors, les motifs de la décision n’ont pas permis d’établir un comportement contraire à l’honneur et à la probité. En conséquence, en refusant de délivrer l’autorisation préalable d’accès à une formation aux métiers de la sécurité privée, le directeur du CNAPS a fait une application incorrecte des dispositions de l’article L612-22 du Code de la sécurité intérieure, constitutive d’une illégalité fautive [11].
6. L’urgence dans le cadre du référé-suspension : une exigence probatoire stricte.
Dans le cadre d’un référé-suspension, outre le doute sérieux sur la légalité de la décision, le requérant doit démontrer que la décision contestée lui cause un préjudice suffisamment grave et immédiat pour justifier qu’elle soit provisoirement suspendue, sans attendre le jugement au fond.
En pratique, le juge exige également que soit établi le lien de causalité entre le retrait de la carte professionnelle et la perte effective de l’emploi, ainsi que la possibilité concrète de retrouver cet emploi en cas de suspension de la décision.
Dans cette première affaire, le requérant s’était limité à fournir un certificat de travail attestant la rupture de son contrat avec la société de sécurité privée et n’avait saisi le juge des référés que plus de trois mois après son licenciement. De plus, il ne démontrait pas qu’il pourrait réintégrer son poste en cas de suspension de la décision.
Le préjudice financier allégué n’était pas non plus démontré. Il invoquait la perte de ses ressources tout en assumant la charge de deux enfants mineurs, mais ne produisait, à l’exception de deux documents de circulation pour étranger mineur, aucune pièce concernant sa situation familiale, ses ressources ou les charges de son foyer. Il ne contestait pas pouvoir bénéficier d’une allocation d’aide au retour à l’emploi et ne faisait état d’aucun obstacle à l’exercice d’une activité professionnelle dans un autre secteur que la sécurité privée, alors qu’il était âgé de cinquante ans et qu’il ne détenait sa carte professionnelle que depuis 2020. Étant donné que l’immédiateté du préjudice allégué n’était pas établie et que la décision contestée avait déjà produit tous ses effets à la date de l’ordonnance, le juge des référés a écarté la condition d’urgence [12].
A l’inverse, le juge administratif a admis l’urgence lorsque le requérant a démontré que le retrait de sa carte professionnelle avait directement conduit à son licenciement alors même que son employeur avait attesté de sa valeur professionnelle et s’était montré prêt à le réemployer sans délai et qu’il avait subi une perte de revenu d’un quart alors même qu’il était célibataire et venait en aide financièrement à ses deux enfants, ce qui l’avait mis dans l’obligation d’emprunter de l’argent à des proches. La décision en litige préjudiciant de manière suffisamment grave et immédiate à la situation financière et professionnelle du requérant, la condition d’urgence avait été regardée comme satisfaite [13].
Conclusion.
Une dernière difficulté apparaît lorsque l’administration délivre une carte professionnelle ou un agrément avant que le juge ne statue sur le recours dirigé contre une décision de refus. Le juge administratif distingue alors selon que la décision initiale a produit ou non des effets.
Si la décision contestée a privé le demandeur de l’exercice de son activité pendant une certaine période, le maintien de la demande d’annulation conserve un intérêt en ce qu’il ouvre la possibilité d’engager une action indemnitaire pour réparer le préjudice lié à la perte de revenus [14].
En revanche, lorsque la décision retirée ou remplacée n’a pas modifié la situation personnelle du requérant, comme c’est le cas lors d’une première demande, l’intervention d’une nouvelle décision peut entraîner un non-lieu à statuer, sans droit à compensation [15].
