Le fondement de la distinction entre l’association et la société est la distribution des bénéfices. Une association peut être lucrative, sous conditions, mais ne peut jamais distribuer ses bénéfices sous peine de requalification en société créée de fait, hors reprise d’apport [1].
Ceci est compréhensible : user d’un véhicule associatif d’intérêt général pour passer sous les radars de l’administration fiscale permet d’esquiver les taxations applicables aux sociétés [2], soit la TVA [3], l’IS [4] de droit commun et la CET [5], tout en ouvrant droit à une réduction d’impôt sur le revenu de 66% (en principe) pour ses mécènes [6]. Or, ces avantages fiscaux ont pour seul but le développement d’une activité d’intérêt général, apportant à la société par une initiative provenant de la société civile elle-même.
Cependant, l’association loi 1901 [7], pour espérer survivre, ne parlons pas encore de vivre ou même prospérer, a besoin de fonds. Ces fonds proviennent entre autres des dons effectués par les adhérents et mécènes, contre reçus fiscaux. Ces reçus fiscaux, permettant des réductions d’impôt, ne peuvent être émis que par des associations d’intérêt général, dont les critères de qualification sont les suivants [8] :
- L’association est gérée de manière désintéressée [9] ;
- L’association n’a pas d’activité lucrative [10] à titre principal [11] ;
- L’association ne doit pas fonctionner au bénéfice d’un nombre restreint de personnes.
A première vue, tous ces éléments font parfaitement sens et fort heureusement, car ils conditionnent la validité des reçus fiscaux émis, donc pour beaucoup d’associations, leur existence même. Un flou artistique quant aux conditions de validité du caractère d’intérêt général d’une association peut mener, par voie de conséquence, à la nullité de ces reçus, faisant ainsi peser un péril financier grave tant sur l’association que sur ses mécènes. En cela, la clarté juridique de ces critères facilite le financement d’initiatives de la société civile.
Pour autant, le diable se cache dans les détails, et ce qui se veut être la garantie d’une bonne utilisation des deniers « quasi-publics » peut mener à des situations pour le moins critiquables.
La gestion désintéressée ne se limite pas à la simple interdiction de la distribution de tout bénéfice aux membres de l’association [12], ce qui pourrait faire sens dans la mesure où les crédits d’impôt octroyés aux donneurs iraient indirectement financer les bourses des membres en passant par celles des mécènes, mais également à l’étroite limitation des salaires des dirigeants. Il faut noter que si aucune limite de cette espèce n’existe pour la rémunération des salariés de l’association, leur salaire ne doit cependant pas être excessif [13].
Une telle limitation peut paraître tout à fait naturelle, voire enviable, puisque la redistribution frauduleuse des bénéfices de l’association se ferait par le biais d’une large rémunération des dirigeants pour un travail d’administrateur qui aurait tous les atours d’un poste de directeur général d’entreprise.
Pourtant, le plafonnement de cette rémunération laisse dubitatif. Il semble que l’administration fiscale n’ait prévu que le cas spécifique d’un tel montage sans prendre en compte que la gestion d’une association peut être chronophage et énergivore, et ce proportionnellement au travail investi et à l’effet escompté de l’action entreprise. Ainsi, plus un dirigeant d’association s’investit, donc participe à l’intérêt général, plus il s’enlise dans une précarité organisée, faute de rémunération satisfaisante du fait d’un encadrement à la surprenante rigidité.
Bien qu’ayant le mérite d’exister pour pallier le risque d’un enrichissement personnel des dirigeants d’association (I), les règles fiscales définissant la gestion désintéressée sont d’un manichéisme entravant concrètement le développement d’une offre gratuite de service d’intérêt général provenant de la société civile (II).
I - Le plafonnement justifié de la rémunération du dirigeant d’association.
A) Une rémunération maximale variable.
Le rôle de dirigeant d’une association 1901 [14] s’exerce par principe à titre bénévole [15]. Mais conscient de la naïveté d’un système associatif reposant sur un travail gratuit, deux régimes fiscaux distincts et non cumulables permettent de verser une rémunération sans que cela ne remette en cause le caractère désintéressé de l’association concernée, comme l’autorise la législation européenne [16].
- Aux petites associations, menues rémunérations : par principe, les associations ne peuvent verser plus de ¾ du SMIC [17] à leur dirigeant et s’en montreront reconnaissants, car comme le précise l’administration fiscale, il s’agit d’une « tolérance » ;
- Aux grandes associations, de profuses rémunérations : le dirigeant peut y être rémunéré jusqu’à 3 fois le plafond de la Sécurité sociale [18], soit 11 775 euros par mois, environ huit fois plus.
Pour être qualifiées ainsi, et donc entrer dans le cadre de ce régime d’exception, les associations doivent répondre à une série de critères [19] cumulatifs [20] :
- La transparence financière permise par ses statuts et modalités de fonctionnement [21] ;
- L’élection régulière et périodique de ses dirigeants ;
- Le contrôle effectif de sa gestion par ses membres [22] ;
- L’adéquation de la rémunération aux sujétions effectivement imposées aux dirigeants concernés [23] ;
- Le montant annuel des ressources de l’organisme (cumulé avec celui des organismes affiliés) hors ressources versées par des organismes publics est supérieur à 200 000 € par an en moyenne sur trois exercices clos [24]. D’autres seuils existent [25] pour pouvoir rémunérer une pluralité de dirigeants de l’association.
Pour autant, l’existence de ces plafonds revient pour l’administration fiscale à reconnaître, et cela est une bonne chose, que la gestion d’une association peut être si chronophage et éprouvante qu’elle mérite rémunération. Pour exemple, les organisations transnationales nécessitent le plus souvent une direction à plein temps. Cette prise en compte prouve une conscience, même limitée, d’une réalité de terrain parfois difficile.
Pourquoi une telle dichotomie ? Car l’intérêt de l’association tient en un subtile équilibre.
D’une part, il est dans l’intérêt de l’association de la protéger de ses propres créateurs dans le cas où ceux-ci, cupides filous, parasiteraient voracement ses ressources.
D’autre part, il est tout autant dans son intérêt que ces mêmes créateurs puissent mettre du pain sur leur table, de sorte à ce que l’aventure associative ne devienne pas un chemin de croix.
Pour autant, ces considérations ne concernent pas les petites associations locales ayant précisément vocation à garder leur ancrage. Il en va cependant autrement des associations à l’ambition nationale, comme cela peut être le cas pour les associations en faveur de l’inclusion et de la diversité sociale. Le travail que représente un tel projet peut être tout à fait similaire à celui de la création d’une société. Notons par ailleurs que la rémunération des dirigeants n’est pas prohibée en soit par la loi du 1ᵉʳ juillet 1901, comme l’a rappelé le Conseil d’Etat afin de justifier la présence de salariés au sein des organes de direction [26].
B) Un contrôle appréciable dans son principe.
Si l’existence d’un contrôle de la rémunération du dirigeant d’association peut sembler excessive au regard des contraintes qu’elle représente, les bénéfices d’un tel plafonnement sont multiples.
D’abord, l’association n’ayant pas toujours de grands moyens, limiter la rémunération des dirigeants signifie contrôler la destination des dons, donc éviter un moyen classique de détournement de fonds associatifs [27].
Dans la continuité de cette idée, cet encadrement de la rémunération ne signifie-t-il pas garantir la bonne volonté du dirigeant, qui n’est alors pas à son poste du fait de velléités vénales, mais bien pour participer au projet commun et défendre les valeurs des adhérents ?
Fiscalement parlant, le risque paré par cette réglementation concerne les montages à but d’optimisation fiscale agressive reposant sur des associations de petite taille. En effet, l’association bénéficiant de divers avantages fiscaux, nombreux sont les montages patrimoniaux visant à bénéficier de ces avantages, qui sont tantôt simples (défiscaliser les donations afin de rémunérer les dirigeants [28]), tantôt très complexes (l’on pense par exemple à des montages tirant parti de la réponse ministérielle Beauguitte [29] pour éviter de payer la taxe foncière sur les biens détenus par l’association par le biais d’une SCI).
La rémunération du dirigeant doit ici être vue comme l’une des deux seules « fuites budgétaires » de l’association : les fonds récoltés par l’association ne peuvent en ressortir que de deux manières, via les dépenses de l’association ou via la rémunération qu’elle octroie à ses employés et dirigeants. Contrôler une rémunération abusive du dirigeant, c’est ici prévenir cette fuite, colmater un point d’obsolescence programmée de l’outil associatif.
II - Une approche contestable de l’encadrement de la rémunération de la direction des associations.
A) Une logique d’encadrement difficilement compréhensible.
Le régime manichéen sus-décrit choque : dans l’absolu, car la rémunération permise pour les petites associations est risiblement faible, comme si de faibles ressources impliquaient nécessairement une gestion simplifiée. Mais également dans le relatif : le plafond de rémunération des dirigeants de grandes associations par rapport aux plus petites n’est pas simplement augmenté mais démultiplié, comme s’il n’existait pas d’entre-deux réel mais tantôt un travail minime, quasiment sans valeur, tantôt un travail professionnel. Environ vingt-cinq ans après cette révolution fiscale portée par Bercy [30], la question des vingt-cinq prochaines années reste peut-être trop discrète [31].
La possibilité même d’une rémunération témoigne en effet d’une reconnaissance effective par l’administration du travail et du temps que peut prendre la gestion d’une association, reconnaissance pourtant contredite par des régimes frôlant la caricature. Ainsi, il y a une acceptation de la réalité du travail que demande la construction d’une association, mais ce sans aller jusqu’au bout du raisonnement qui impliquerait alors d’essayer de quantifier précisément les efforts nécessaires et d’adapter en conséquence la rémunération.
De plus, même les critères autorisant une rémunération des administrateurs et autres dirigeants de grandes associations huit fois supérieure à celles des petites laissent dubitatifs : admettons pour le bien de la cause que le seuil de ressources que doit atteindre l’association soit justifié, alors même que le travail fourni par les dirigeants n’est pas toujours proportionnel aux ressources de l’association. Admettons encore, ce qui se fait plus facilement, que les conditions de démocratie et de transparence soient justifiées. Qu’en est-il du critère d’ancienneté de l’association ?
Le seuil de ressource que doivent atteindre les associations représente une moyenne sur les trois derniers exercices [32]. Il faut donc exister trois années durant avant de passer au seuil supérieur, seuil permettant, rappelons-le, une multiplication quasi biblique des petits pains sur la table de l’administrateur. Or cette nécessité est tout à fait critiquable et d’un fondement simpliste. En effet, une association à vocation nationale peut dès la 1ᵉʳᵉ année développer une structure titanesque et de puissants soutiens, pourtant elle ne pourra pas justement rémunérer ses dirigeants, l’empêchant dans les faits d’avoir une gestion efficace et dédiée. Dans une structure de cette taille, le travail demandé est d’un tout autre ordre de grandeur que la rémunération permise.
Il faut d’ailleurs noter que nombre d’associations se forment à la suite de scandales ou de vagues citoyennes spontanées : conditionner la rémunération des dirigeants à un délai, c’est de facto agir contre des initiatives citoyennes se voulant pallier une défaillance de l’action publique, celle-ci n’ayant pas été capable de prévenir les causes desdits scandales. De fait, ce blocage systémique rejoint l’idée d’un « contrôle bureaucratique de l’administration sur les associations » [33], ce contrôle étant dès lors indirect.
Qu’en est-il alors de l’association ayant sa première année des ressources supérieures à trois fois le seuil qu’elle doit atteindre en moyenne ? Quand bien même elle n’afficherait aucune ressource les deux années suivantes, la moyenne sera nécessairement supérieure au seuil la troisième. Pourtant elle devra tout de même attendre trois années avant de pouvoir octroyer une rémunération substantielle à son dirigeant.
Un comparatif est ici possible avec le syndicat : pour obtenir la représentativité, le syndicat est également soumis à un critère d’ancienneté [34]. Ceci se justifie alors par le but du critère d’ancienneté : représenter les salariés, et non rémunérer dignement le dirigeant associatif. Une juste représentation des intérêts d’un groupe nécessite une compréhension de celui-ci, de ses membres, de leurs aspirations. L’ancienneté est alors un gage de qualité se justifiant car permettant l’atteinte du but fixé. Dans le cadre de l’association, ce critère fait référence à une nécessité de stabilité de l’association : une association faisant ses preuves durant trois années prouve que sa structure est telle qu’elle permettra un juste usage des deniers « quasi-publics ». Pour autant, les exigences démocratiques et de transparence [35] ne sont-elles pas déjà là pour cela ? Leur simple présence, ou un contrôle plus rigoureux encore des statuts dans ce domaine, ne serait-il suffisant, la question d’une ancienneté ne prouvant par ailleurs pas grand-chose ?
En effet, il est attendu de la structure qu’elle fasse preuve de stabilité (admettons qu’il n’existe pas d’autres critères permettant cette fonction de manière bien plus précise et correcte). Pourtant, par le simple fait de condamner le dirigeant à une rémunération lui permettant simplement de se nourrir et de payer un loyer, encore qu’il n’y a pas de différence en fonction de la zone géographique, ne crée-t-on pas de toute pièce une instabilité qui empêchera l’association d’atteindre le seuil tant attendu ?
Cette situation est un ouroboros : fondateur, tu devras dès ta première année, pour espérer avoir une chance d’atteindre le seuil moyen pour la quatrième, faire en sorte de trouver nombre de ressources, financements, mécènes et partenaires, travail pour le moins chronophage, tout en n’étant rémunéré que pour ¾ de ce qui est déjà considéré comme une maigre somme. N’est-ce pas en réalité cantonner arbitrairement l’initiative citoyenne à un espace social et géographique confiné, limitant nécessairement son impact ?
B) Une logique économique infondée.
Si la logique intrinsèque de l’encadrement de la rémunération du dirigeant d’association laisse à redire à bien des égards, la dynamique économique de cet encadrement n’échappe pas non plus à la critique. Ainsi, dès 2001, le Conseil national de la vie associative plaidait pour une analyse du critère de gestion, désintéressé et indépendant, en partie, de la rémunération des dirigeants, et ce afin de donner un nouvel élan à la vie associative française [36].
Comme cela a déjà été dit, il est bien complexe pour un gérant s’épuisant à la tâche de subsister avec les ¾ du SMIC, et ce d’autant plus à Paris. Même en imaginant ce dernier on ne peut plus dévoué, sa rémunération deviendra un jour ou l’autre un enjeu à ses yeux, de sorte qu’il cherchera à dépasser le sacro-saint pallier. Son objectif devient donc un objectif de croissance [37] impliquant parfois de faire des compromis avec l’esprit initial portant l’initiative, réduisant l’impact en termes d’intérêt général pourtant phare de la structure qu’il dirige.
Ensuite, les théories économiques relatives à la direction d’entreprise démontrent que ce plafonnement artificiel des rémunérations est dénué de sens stratégique. A la manière du mercato des dirigeants d’entreprise, dont les meilleurs sont convoités par tout actionnaire motivé par de solides résultats [38], certains dirigeants d’association sont meilleurs que d’autres à cet exercice [39]. Si un meilleur dirigeant permet à l’association d’atteindre ses objectifs, et que le dirigeant en question conditionne l’octroi de ses exceptionnelles performances à une rémunération à la hauteur de ces dernières, pourquoi l’en priver ? Cela n’est-il pas un frein à la poursuite de l’intérêt associatif ? D’autant plus que contrairement à l’entreprise, que bon nombre d’actionnaires ne peuvent pour diverses raisons que difficilement quitter, il est plus simple pour l’adhérent de mettre fin à son adhésion si la politique de direction de l’association venait à lui déplaire.
Comment qualifier le droit français de terreau fertile à l’initiative associative, avec pour finalité de servir le droit commun, si on y asphyxie les associations dès leur naissance ? Qu’on le veuille ou non, les associations sont comparables, dans leur croissance et besoin de croissance, aux sociétés. Peut-on espérer relancer une industrie en pulvérisant fiscalement les dirigeants de PME ? Peut-on espérer de grands mouvements philanthropiques si l’on empêche la formation de nouveaux acteurs, comme s’il s’agissait de parts de marché ne devant échapper aux grands industriels associatifs actuels [40] ?
Certes, l’écrasante majorité des petites associations a vocation à le demeurer. Pour autant, cette majorité n’est pas totalité, et si un contrôle de celles-ci est certes nécessaire pour les protéger, d’autres ont besoin, pour croître, d’équipes, ou au moins de dirigeants et administrateurs à temps plein. Or, peu sont ceux qui pourront accepter une telle charge pour une rémunération s’élevant à deux fois le RSA, d’autant plus lorsque les projets les plus ambitieux prennent bien plus de 40h par semaine dans des conditions parfois peu enviables. Cela sans compter qu’à tout niveau de taille associative, le mythe du bénévolat pur cède du terrain à une volonté minimale mais inavouée d’un retour sur l’investissement temporel fait par les acteurs [41].
Enfin, que dire de la place croissante du tissu associatif dans une société française où l’Etat Providence n’est plus, laissant peser moult besoins sociaux sur les épaules d’initiatives citoyennes (AMAP, tiers-lieux…) ? Si l’association permet certes un investissement du citoyen, et donc une garantie de l’entreprise menée par la société civile, cela ne supprime en rien la responsabilité étatique face aux problématiques rencontrées. Pourquoi parler de cela ici ? Car l’encadrement est à bien des égards un frein, et qu’à défaut de participer financièrement et directement, l’Etat pourrait rendre attractif l’outil associatif pour en favoriser le développement ; en témoigne l’avènement de l’auto-entreprise et de la SAS dont les régimes permissifs ont fait le succès [42]. Face à ce couteau suisse économique qu’est la SAS, peut-être est-il l’heure de créer le couteau suisse social que doit être l’association.
