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La responsabilité sans faute de l’État du fait des attroupements ou rassemblements.

Par Pierre Jean-Meire, Avocat.

1ere Publication

Le récent mouvement national des « gilets jaunes » est l’occasion de refaire le point sur le mécanisme de responsabilité sans faute de l’État mis en place en cas de dommages résultants de crimes ou de délits commis par à l’occasion de rassemblement ou d’émeutes.

C’est l’article 92 de la loi du 7 janvier 1983 dite « loi Defferre », repris à l’article L. 2216-3 du Code général des collectivités territoriales et aujourd’hui codifié à l’article L. 211-10 du Code de la sécurité intérieures, qui est venue prévoir le régime législatif spécial de responsabilité sans faute de l’État à raison du « risque social ».

Cette disposition législative, qui est restée inchangée depuis son adoption en 1983, dispose que : « L’État est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens. / Il peut exercer une action récursoire contre la commune lorsque la responsabilité de celle-ci se trouve engagée ».

Ce régime de responsabilité peut être mis en œuvre par toute personne victime d’une dommage, même si elle n’est pas étrangère au rassemblement et même s’il s’agit d’une personne publique [1], mais également par les personnes subrogées dans les droits des victimes comme par exemple, les compagnies d’assurance. [2]

L’examen de ce régime de responsabilité amène à s’interroger sur les règles relatives à la compétence de la juridiction administrative (I) et à la recevabilité de ces actions contentieuses (II), avant d’envisager les conditions à respecter pour bénéficier de ce régime spécial de responsabilité (III) et les préjudices indemnisables (IV).

I) La compétence de la juridiction administrative.

Auparavant, les différents textes spéciaux qui prévoyaient un régime de responsabilité similaire (Loi du 10 vendémiaire an IV, Loi du 5 avril 1884, loi du 16 avril 1914 reprise aux articles L. 133-1 à L. 133-8 du code des communes…), avaient attribué aux tribunaux de l’ordre judiciaire la compétence juridictionnelle en la matière.

Depuis l’abrogation des articles L. 133-1 à L. 133-8 du code des communes par l’article 27 de la loi du 9 janvier 1986, les tribunaux de l’ordre administratif sont compétents. [3].

Il n’existe aucune disposition particulière dans le code de justice administrative traitant de ce régime de responsabilité spéciale.

Il est donc soumis aux règles procédurales de droit commun.

Conformément à l’article R. 312-14 du Code de justice administrative, le Tribunal administratif territorialement compétent est celui dans le ressort duquel se trouvait, au moment de l’introduction de la demande, la résidence de l’auteur ou du premier des auteurs de cette demande, s’il est une personne physique, ou son siège, s’il est une personne morale.

Si la demande est inférieure ou égale à 10.000 euros, elle est tranchée par un magistrat statuant seul (R. 222-13 10° du Code de justice administrative) et par une formation collégiale au-delà.

Comme tous les régimes de responsabilité administrative sans faute, il est d’ordre public.

En conséquence, s’il ressort des pièces du dossier qu’il est susceptible d’être mis en œuvre, le juge a alors l’obligation de le soulever d’office. [4].

II) Sur la recevabilité de ces actions en responsabilité.

En vertu de l’article R. 421-1 du Code de justice administrative, l’action « n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle ».

Il sera alors nécessaire de provoquer une décision administrative en adressant un recours indemnitaire auprès de l’État, détaillant les préjudices dont il est demandé l’indemnisation, et le fondement de la responsabilité invoquée.

Cette demande devra se faire par lettre recommandée avec accusé de réception.

L’État pourra alors répondre par une décision expresse à cette demande.

En l’absence de réponse pendant un délai de deux mois, une décision implicite de rejet sera édictée.

L’action indemnitaire ne pourra valablement être introduire qu’à compter de la naissance d’une décision expresse ou implicite.

Un recours prématuré sera rejeté pour irrecevabilité par les juridictions administratives.

En outre, l’action devra être introduite dans un certain délai.

La prescription quadriennale encadre de manière générale l’action en responsabilité (En vertu de l’article 1er de la loi du 31 décembre 1968 : « Sont prescrites, au profit de l’État, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n’ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. ».

C’est la date de la manifestation qui a généré un dommage qui déclenchera ce délai de prescription.

Concrètement, en cas d’attroupement ou de rassemblement causant des dommages en mai 2010, l’action indemnitaire ne pourra valablement donner lieu à indemnisation que si elle est introduite au plus tard le 31 décembre 2014 (V. cependant l’article 2 de cette loi s’agissant de l’interruption de la prescription quadriennale).

Outre la prescription, la recevabilité de l’action peut être encadrée par un délai.

En cas de décision expresse rejetant la demande indemnitaire, l’action contentieuse doit être introduite dans un délai de deux mois à compter de la réception de cette décision, sous réserve qu’elle mentionne les voies et délais de recours (R. 421-5 du Code de justice administrative ).

En cas de décision implicite de rejet, l’action doit être introduite dans un délai de deux mois, à compter de la naissance de cette décision, sous réserve que l’État ait accusé réception du recours indemnitaire en mentionnant les voies et délais de recours. [5]. Lorsqu’une décision explicite de rejet intervient avant l’expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours (R. 421-2 du Code de justice administrative ).

Conformément à l’article R. 431-2 du code de justice administrative, la représentation par un avocat est obligatoire pour ce type de contentieux.

III) Les conditions de mise en œuvre de la responsabilité de l’État du fait des attroupements ou rassemblements.

Trois conditions doivent être réunies pour que la responsabilité de l’État du fait des attroupements ou rassemblements puisse être engagée.

En premier lieu, les dommages dont il est demandé l’indemnisation doivent avoir été commis à force ouverte (c’est-à-dire sans résistance des forces de l’ordre) ou par violence.

En pratique, cette condition ne pose généralement pas de difficulté particulière.

En deuxième lieu, il est nécessaire que ces dommages résultent de crimes ou de délits.

Le juge administratif se transforme alors en juge pénal pour apprécier au vu des éléments fournis si la qualification juridique de crime ou de délit peut être retenue.

Très généralement, il s’agira du délit d’entrave à la circulation routière [6]. Les juges vérifient alors avec précision si ce délit est constitué.

Voir par exemple jugeant que « en estimant que des manifestants empêchant la perception du péage dû par les automobilistes sur une autoroute n’ont ni entravé, ni gêné la circulation, dès lors que le passage des péages entraîne par lui-même un ralentissement, voire un arrêt des véhicules, si bien que les agissements des manifestants, qui ont seulement mis à profit cette circonstance pour exposer leurs doléances, n’étaient pas constitutifs de délit d’entrave ou de gêne à la circulation au sens des dispositions de l’article L.7 du code de la route, une cour administrative d’appel ne retient pas une qualification juridique inexacte des faits », CE 10 mai 1996 Société des autoroutes Paris-Rhin-Rhône n° 146927

Les tribunaux de l’ordre administratif s’assurent à ce titre que lorsqu’il est requis, l’élément intentionnel de l’infraction soit caractérisé. Ainsi, lorsqu’aucun délit n’a été commis mais que les dommages résultent d’un accident ou d’un mouvement de foule, ce régime de responsabilité ne s’applique pas.

CE 26 mars 2004 société MMA IARD n° 243493) : « la cour, par une appréciation souveraine des faits exempte de dénaturation, a estimé que les manifestants qui ont enflammé des pneumatiques sur la voie publique les 23 et 24 novembre 1992 n’avaient pas eu l’intention de détruire, abattre, mutiler ou dégrader les enceintes et les grilles de la préfecture de la Vendée à La Roche-sur-Yon ; qu’elle a pu en déduire, par une exacte application de la loi, que leurs agissements n’avaient pas constitué des délits prévus et réprimés par les articles précités du code pénal alors applicable et que, par suite, l’État n’était pas civilement responsable des dommages causés par ces agissements ».

 [7]

Il ressort de la jurisprudence administrative qu’elle n’hésite pas à faire une analyse précise de la qualification pénale.

CE 6 décembre 1999 M. OUIZILLE (n° 192795) : « Relèvent de l’article 434 du code pénal dans sa rédaction alors applicable (destruction ou détérioration volontaire d’objet mobilier ou de bien immobilier - dispositions figurant aujourd’hui à l’article 322-1 du code pénal) les hypothèses où les biens ont été maculés de peinture sans qu’il soit possible de l’enlever facilement sans risque de détériorer le support. La circonstance que la peinture soit ou non indélébile est sans influence sur le champ de l’incrimination. Par suite, responsabilité de l’État du fait des dégâts et dommages commis par des manifestants sur les marches en marbre et le plateau en granit de l’Arche de la Défense qui ont nécessité la dépose et la repose de plusieurs éléments et le remplacement de certains d’entre eux.  ».

Ainsi, le fait d’accrocher des mannequins à des réverbères, bien qu’il ait nécessité l’intervention des services municipaux pour leurs décrochages, n’est pas constitutif d’un délit. [8]

En troisième lieu, il faut que ces dommages aient été commis par un attroupement ou un rassemblement au sens de l’article L. 211-10 du Code de la sécurité intérieure.

C’est cette notion juridique qui pose le plus de difficulté à définir dès lors qu’elle est fortement casuistique.

La doctrine autorisée a défini l’attroupement ou le rassemblement au sens de ces dispositions comme un « groupe de personnes s’étant rassemblées et agissant, d’une certaine façon, ensemble ». [9]

Plusieurs critères sont alors utilisés par les juges.

Tout d’abord, le fait que l’attroupement ou le rassemblement soit organisé (manifestation ou encore réunion, mais dont l’objectif n’est pas la commission des délits et crimes) ou spontané (notamment à la suite d’un incident), n’a pas d’influence sur sa qualification.

Ensuite, il n’est pas nécessaire que cet attroupement se soit rassemblé en vue d’une revendication ou d’une protestation particulière. [10]

Par ailleurs, le Conseil d’État a jugé que ce régime spécial de responsabilité n’a pas vocation à couvrir les dommages commis de manière isolée par un groupe d’individus déconnecté de l’attroupement ou du rassemblement. [11]

Voir CE 16 juin 1997, Caisse centrale de réassurance : « Le convoi transportant un rotor destiné à la centrale électrique du Vazzio ayant été précipité dans la mer par un groupe d’une douzaine d’individus, masqués et porteurs de barres de fer, le dommage qui en est résulté ne peut être regardé comme ayant été commis par un attroupement ou un rassemblement au sens de l’article 92 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, alors même qu’une manifestation contre le déchargement du convoi, dont les participants n’ont pas pris part aux actes délictueux, se déroulait à proximité du lieu où ces actes ont été commis »

. [12].

La taille du groupe d’individus responsable des dommages, et la date à laquelle ils ont eu lieu sont alors utilisées comme critère par la jurisprudence pour déterminer si les dommages résulte d’un attroupement ou d’un rassemblement, ou s’ils en sont détachables.

CE 7 mars 2003 Ministre de l’intérieur (n° 242720) : « Ne peuvent être regardés comme résultant d’attroupements qui engagent, en application de l’article 92 de la loi du 7 janvier 1983 repris à l’article L. 2216-3 du code général des collectivités territoriales, la responsabilité de l’État, des dommages résultant de dégradations commises à l’instigation d’une vingtaine d’individus, plusieurs heures après la dispersion de la manifestation qui a regroupé une centaine de personnes devant un commissariat de police à la suite du décès accidentel d’un jeune homme poursuivi par les forces de l’ordre ».

Cependant, le fait que le dommage ait été causé par un petit groupe peut ouvrir droit à indemnisation dès lors que ces agissements ont été perpétrés avec le concours des manifestants plus nombreux. [13].

Dans la même logique, lorsque l’attroupement ou le rassemblement est constitué et organisé à seule fin de commettre le délit ou le crime en cause, ce régime n’a pas vocation à être mis en œuvre. Le juge administratif tient alors compte des moyens matériels mis en œuvre pour déterminer si l’attroupement ou le rassemblement avait prémédité la commission du délit ou du crime.

CE 30 décembre 2016 Société Générali IARD (n° 389835) : « dans le cadre d’un mouvement de protestation ayant donné lieu à des actions similaires en divers points du territoire national, des producteurs de lait ont, entre le 7 et le 12 juin 2009, bloqué l’accès à une plateforme d’approvisionnement des magasins de grande distribution d’une société dans une commune. Les moyens matériels mis en œuvre pour réaliser le blocage de la plateforme d’approvisionnement révélaient une action préméditée, organisée par un groupe structuré. Un tel groupe, qui s’était constitué et organisé à seule fin de commettre le délit d’entrave à la circulation puni par l’article L. 412-1 du code de la route ne pouvait être regardé comme un attroupement ou un rassemblement au sens de l’article L. 2216-3 du code général des collectivités territoriales, devenu l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure.

Voir également CE 22 février 2017 SA GAN Eurocourtage (n° 392276) :

« le 21 octobre 2010, à partir des déclarations de la secrétaire générale de la SCI " Maison du lait ", que le 8 septembre 2010, vers 15 heures, une cinquantaine de militants de la " Confédération paysanne " ont fait irruption dans les locaux de la " Maison du lait " situés 42, rue de Châteaudun à Paris (9e), munis de sacs de couchage, de sacs à dos et de provisions, pour faire entendre leur revendication tendant à l’attribution de deux sièges au collège des producteurs de l’interprofessionnelle laitière. Après avoir enjoint aux salariés de quitter les lieux, les militants ont occupé ceux-ci jusqu’au 14 octobre suivant, date à laquelle ils ont été expulsés avec le concours de la force publique sur le fondement d’une ordonnance du 6 octobre 2010 du président du tribunal de grande instance de Paris. Eu égard au caractère prémédité de cette action, les dommages, notamment les destructions et détériorations, qui en ont résulté et dont la société Allianz I.A.R.D. demande réparation à l’État, ne sauraient être regardés comme le fait d’un attroupement ou d’un rassemblement »

. [14].

De même le fait que l’attroupement ait immédiatement après avoir commis le délit quitté les lieux témoignent de ce que son seul but été délictuel.

CE 26 mars 2004 Société BV Exportslachterij Apeldoorn ESA n° 248623 : « dans la nuit du 26 au 27 septembre 1990 à 23 h 15, un camion appartenant à la société requérante, transportant de la viande, a été intercepté au lieu-dit Amblérieu, dans la commune de La Balme les Grottes (Isère), par un groupe d’une soixantaine de personnes qui y avait établi un barrage ; que le chargement a été déversé sur un parking, arrosé de carburant et rendu impropre à la consommation avant que les agresseurs ne quittent immédiatement les lieux ; qu’en jugeant que ces actes, eu égard notamment à leur caractère prémédité, n’avaient pas été commis par un attroupement ou un rassemblement au sens et pour l’application des dispositions précitées, la cour n’a pas commis d’erreur de qualification juridique des faits »).

Le Conseil d’État a toutefois précisé que, le seul fait que les délits ou crimes commis aient été prémédités n’est pas suffisant pour faire regarder l’attroupement ou le rassemblement comme constitué à cette seule fin dès lors que d’autres circonstances justifiant le rassemblement existent.

CE 3 octobre 2018 Commune de Saint-Lô (N° 416352, Inédit) : « qu’en revanche, en déduisant de cette seule circonstance que les dommages n’étaient pas le fait d’un attroupement ou d’un rassemblement, au sens des dispositions précitées de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure, alors qu’il ressortait des pièces du dossier qui lui était soumis que les dégradations, bien que préméditées, avaient été commises à l’occasion de manifestations sur la voie publique, organisées à l’appel de plusieurs organisations syndicales pour protester contre les difficultés économiques du monde agricole et contre diverses mesures gouvernementales et auxquelles avaient participé plusieurs centaines d’agriculteurs, et non par un groupe qui se serait constitué et organisé à seule fin de commettre des délits, la cour administrative d’appel a inexactement qualifié les faits qui lui étaient soumis ».

De même, l’utilisation de matériel n’est pas nécessairement de nature à faire regarder l’attroupement comme constitué dans le seul but de commettre des délits prémédités. [15].

Le refus d’indemnisation à ce titre est lié au fait que « le rassemblement n’est qu’une modalité d’exécution du délit et ne s’en détache pas ; pour que le délit soit « commis par » un rassemblement, celui-ci doit avoir une existence propre, une raison d’être distincte de la seule commission du délit ». [16].

Voir également les conclusions de M. Nicolas POLGE sous

CE 3 octobre 2018 Commune de Saint-Lô [17] : « dans le cas d’une manifestation qui s’accompagne de violences ou de dégradations, c’est le lien avec la manifestation qui est déterminant – ce lien n’est rompu que lorsque leurs auteurs ne se sont organisés que pour commettre ces délits ; il subsiste lorsque même en s’organisant et en préméditant leur geste, ce dernier reste dans le prolongement de la manifestation ».

Ces critères ont été appliqués dans le cadre de violences urbaines spontanées en réaction à un incident. Voir pour les « émeutes des banlieues d’octobre-novembre 2005,

CE 11 juillet 2015, Société mutuelle d’assurance des collectivités locales (n° 331669) : « Dans les heures qui ont suivi l’annonce du décès accidentel de deux adolescents poursuivis par la police, des dégradations, résultant de délits à force ouverte, ont été commises par des jeunes gens sur des bâtiments publics. Dans les circonstances de temps et de lieu de l’espèce, ces actions doivent être regardées comme étant le fait d’un attroupement ou d’un rassemblement au sens de l’article L. 2216-3 du code général des collectivités territoriales. 2) Ne peuvent être regardés comme résultant d’attroupements qui engagent, en application de l’article 92 de la loi du 7 janvier 1983 repris à l’article L. 2216-3 du code général des collectivités territoriales, la responsabilité de l’État, des dommages résultant de la destruction d’un gymnase causée par l’embrasement d’une voiture bélier qui en avait forcé l’accès, les agissements à l’origine des dommages en cause ayant été commis selon des méthodes révélant leur caractère prémédité et organisé."

Voir également pour des faits similaires : CE 30 décembre 2016 Société COVEZ Risks n° 386536 : « Cas d’un rassemblement d’une foule très hostile à la suite du décès de deux adolescents ayant péri dans une collision avec un véhicule de police, suivi du déplacement de plusieurs centaines de personnes vers l’endroit où les corps avaient été déposés puis dans une avenue de la commune où un garage a été incendié. Bien que, d’une part, les auteurs des dégradations aient utilisé des moyens de communication ainsi que des cocktails Molotov et des battes de base-ball et qu’ils aient formé des groupes mobiles, et alors que, d’autre part, un restaurant de la même commune avait fait l’objet d’une attaque une heure avant le décès des deux adolescents, cet incendie a été le fait d’un attroupement ou rassemblement au sens de l’article L. 2216-3 du code général des collectivités territoriales (devenu art. L. 211-10 du code de la sécurité intérieure) dès lors qu’il a été provoqué par des personnes qui étaient au nombre de celles qui s’étaient spontanément rassemblées, peu de temps auparavant, pour manifester leur émotion après le décès des deux adolescents et que l’attaque du restaurant était sans rapport avec cette manifestation ».

IV) Les préjudices indemnisables.

Tout d’abord, l’application des dispositions de l’article L. 221-10 du code de la sécurité intérieure est subordonnée à la condition que les dommages dont l’indemnisation est demandée résultent de manière directe et certaine de crimes ou de délits déterminés commis par des rassemblements ou attroupements précisément identifiés.

Ainsi le préjudice commercial lié à un afflux massif de marchandises dans les jours suivants le rétablissement de la situation postérieurement au blocage des routes par des barrages ne revêt pas de lien direct avec ces barrages. [18].

La jurisprudence admet que "toute sorte de préjudices" sont indemnisables.

Ainsi, outre les préjudices matériels ou corporels liés aux manifestations, les préjudices commerciaux tels que les accroissements des dépenses d’exploitation ou les pertes de recettes sont également réparables. [19]

Les communes ont également la possibilité de demander à l’État de leur rembourser les frais de nettoyage ou les réparation de la voirie publique lorsque les manifestations ont occasionné des dégradations, par exemple, en déversant des déchets ou en brulant des pneus sur la chaussée. [20]

Enfin, il n’y a pas lieu de distinguer selon que les dommages résultent de l’attroupement ou de l’action des forces de police sécurisant les lieux.

Les participants au rassemblement peuvent également être des victimes bénéficiant de ce régime de responsabilité.

Par ailleurs, la faute de la victime sera prise en compte pour diminuer son indemnisation dans la mesure où elle a par son propre fait concouru à la réalisation du dommage.

Il pourra s’agir d’une exonération totale [21], ou partielle :

CE Section 13 décembre 2002 (n° 203429) : « en ne prévoyant pas une organisation adaptée aux capacités d’accueil de la discothèque et en contribuant par son attitude au déclenchement des incidents à l’origine des dommages causés à son établissement, le directeur de l’établissement "Le Kiss" a concouru à la réalisation du préjudice subi ; que, dans les circonstances de l’espèce, il sera fait une juste appréciation de la part de responsabilité qui doit être laissée à la charge de l’État en limitant la condamnation de celui-ci au quart de réparation des conséquences dommageables de l’attroupement ».

Le juge s’assure cependant que les agissements reprochés peuvent être qualifiés de « fautif ».

CAA Marseille 9 juin 2011 Préfet des Bouches-du-Rhône n° 10MA01222 : « que la circonstance que la société Navarro aurait eu connaissance dudit mouvement de grève des transporteurs routiers par les médias n’est pas de nature à établir que cette dernière ait commis une imprudence en faisant circuler ses camions aux dates litigieuses ».

A ce titre, la violation des législations relatives aux installations classées ou à l’urbanisme, ne sont pas de nature à exonérer l’État de sa responsabilité. [22]

Pierre JEAN-MEIRE
Avocat en Droit Public - Nantes
contact chez avocat-jean-meire.com

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Notes :

[1Pour une commune V. CE 18 novembre 1999 Commune de Roscoff n° 173183, mentionné dans les tables sur ce point ; alors qu’auparavant ce régime de responsabilité reposait sur les communes.

[2Article L. 121-12 du Code des assurances.

[3TC 19 décembre 1988 n° 02564

[4CE 30 juin 1999 Foucher n° 190038

[5L. 112-6 du Code des relations entre le public et l’administration

[6L. 412-1 du Code de la route ; V. par exemple CE 16 mai 2007 SANEF n° 292384 V. également pour le délit d’entrave à la circulation des trains CAA Paris 19 octobre 2004 n° 01PA02677

[7V. également pour l’effondrement d’un balustrade à la suite d’un mouvement de foule de lycéens essayant de pénétrer dans un lycée, sans qu’aucun délit n’ait été commis CE 19 mai 2000 Région Languedoc-Roussillon n° 203546.

[8CE 7 décembre 2017 n° 400801, Inédit

[9V. sur ces points L. Dutheillet de Lamotte et G. Odinet AJDA 2017 p. 524 « L’introuvable attroupement ».

[10CE Section 13 décembre 2002 n° 203429, pour la qualification de groupement à des jeunes gens regroupés devant une discothèque dont l’entrée leur avait été refusée.

[11Par exemple pour un attentat perpétré par un groupe organisé en « commando » CE 12 novembre 1997 n° 150224.

[12V. également pour des casseurs / hooligans : Cour de cassation, civile 1re, 15 novembre 1983

[13CE 15 juin 2001 SNCF n° 215435

[14Voir s’agissant d’une grève avec occupation des locaux : CE 18 mai 2009 n° 302090

[15CE 18 novembre 1998 Commune de Roscoff n° 173183, pour un délit d’entrave à la circulation lié au déversement par des agriculteurs manifestants de plusieurs tonnes de pommes de terre ; V. également CE 30 décembre 2016 Société COVEA Risks n° 386536

[16L. Dutheillet de Lamotte et G. Odinet AJDA 2017 p. 524 « L’introuvable attroupement »

[17N° 416352, Inédit

[18CE 7 février 2005, Société GEFCO, n° 228952

[19CE Avis 6 avril 1990 COFIROUTE.

[20CE 3 octobre 2018 Commune de Saint-Lô n° 416352, Inédit.

[21CAA Bordeaux 9 décembre 2008 M. Xantippe n° 07BX00510

[22CE 21 février 1996 Sarl Œufs BB n° 142883.