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Retards de paiement des aides agricoles : quels recours pour les agriculteurs ?

Par Jean-Baptiste Chevalier, Avocat.

1ere Publication

Confrontés depuis 2016 à d’importants retard de paiement des aides agro-environnementales et climatiques (MAEC) et des aides à l’agriculture biologique (CAB et MAB), les agriculteurs français disposent de moyens juridiques pour contraindre les services de l’Etat à leur verser les aides agricoles qui leur sont dues et pour obtenir l’indemnisation des préjudices causés par ces défaillances de l’administration.

Les agriculteurs français subissent actuellement d’importants retards de versement des aides agro-environnementales et climatiques (MAEC) et des aides à l’agriculture biologique (CAB et MAB) concernant les campagnes 2015, 2016, 2017 et 2018. Si les aides 2015 ont été presque entièrement réglées, les aides 2016, 2017 et 2018 n’ont été, au mieux, que partiellement versées.

Ces retards de paiement seraient principalement dus à des problèmes techniques dans l’utilisation du logiciel informatique Osiris. Mais le traitement des dossiers d’aides a également été compliqué par l’enchevêtrement des compétences et des responsabilités, résultant la régionalisation du fond européen agricole pour le développement rural (FEADER) en 2014. Ces graves dysfonctionnements dans la gestion des aides ont été vivement critiqués par la Cour des comptes.

Les solutions d’urgence mises en place par l’État n’ont pas permis de résoudre totalement les problèmes créés par ces retards d’instruction et de paiement. En effet, les apports de trésorerie remboursables (ATR) versés aux agriculteurs concernés, ne couvrent, du fait de leur plafonnement, que partiellement les aides dues. Par ailleurs, le fond d’allègement des charges financières (FAC), qui devait aider les agriculteurs à souscrire des emprunts bancaires, connait un bilan très mitigé.

Dans ce contexte, les agriculteurs concernés disposent néanmoins d’outils juridiques, d’une part, pour obtenir le versement rapide des aides agricoles qui leur son dues, et d’autre part, pour obtenir la réparation des préjudices causés par ces retards de paiement.

Plusieurs agriculteurs bios concernés par d’importants retards de paiement viennent, avec le soutien de la Fédération nationale de l’agriculture biologique (FNAB), de s’engager dans ces voies.

I – Référé-provision : obtenir le versement rapide des aides agricoles dues.

Les agriculteurs ayant besoin de hâter le versement des aides qui leur sont dues depuis 2016 ont d’abord la possibilité, comme toute personne qui détient une créance sur une administration publique, de saisir le juge des référés du tribunal administratif territorialement compétent d’un référé-provision.

C’est une procédure de référé, régie par les dispositions des articles R. 541-1 et suivants du code de justice administrative, qui peut être engagée indépendamment de tout autre recours, et qui peut permettre d’obtenir du juge des référés qu’il enjoigne à l’administration, dans de brefs délais, de verser une provision sur les sommes dues.

Les dispositions de cet article prévoient que « le juge des référés peut, même en l’absence d’une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l’a saisi lorsque l’existence de l’obligation n’est pas sérieusement contestable » et qu’« il peut, même d’office, subordonner le versement de la provision à la constitution d’une garantie ».

Pour obtenir le versement de cette provision, il importe donc de démontrer que l’existence de l’obligation financière de l’administration « n’est pas sérieusement contestable ». Le Conseil d’État a pu préciser, à cet égard, que « pour regarder une obligation comme non sérieusement contestable, il appartient au juge des référés de s’assurer que les éléments qui lui sont soumis par les parties sont de nature à en établir l’existence avec un degré suffisant de certitude » .

Cependant, la seule circonstance que l’obligation soit contestée par l’administration ne suffit pas à rendre cette obligation « sérieusement contestable », si cette contestation n’a pas de caractère suffisamment sérieux. Par ailleurs, s’il estime que l’évaluation du montant de la créance d’aide est incertaine, le juge des référés peut toujours allouer une provision « pour la fraction de ce montant qui lui parait revêtir un caractère de certitude suffisant » .

Dans le cas des agriculteurs en attente du paiement des aides MAEC, CAB ou MAB, il pourrait être considéré que l’existence de cette obligation résulte notamment des décisions d’engagement dans les mesures d’aides en cause prises communément par l’État et les Régions, qui valent « engagement juridique ». Cette obligation pourrait également être attestée par la production de tout autre document, et notamment par les attestations établies par certaines directions départementales des territoires. L’évaluation de la provision devra par ailleurs être précisément réalisée, à l’appui notamment des décisions d’engagement et des éventuelles attestations des DDT.

L’avantage de cette procédure, régulièrement utilisée en matière d’aides sociales et de rémunération des agents publics, est d’obtenir le versement de la provision dans un délai relativement bref. Indirectement, elle peut aussi inciter les services de l’État à accélérer l’instruction des dossiers d’aides et à faire procéder à leur versement par l’Agence de services et de paiement (ASP).

C’est une procédure qui peut donc être utilement engagée par des agriculteurs qui sont confrontés à de trop grandes difficultés de trésorerie, notamment liées à la réticence de certaines banques à leur accorder des prêts à court terme.

II – Recours indemnitaire : obtenir la réparation des préjudices subis.

Ces retards de versement des aides, liés à des défaillances des services de l’État et des Régions que le Ministre de l’Agriculture a lui-même reconnu, peuvent avoir causé aux agriculteurs concernés, et à leurs familles, des préjudices divers, financiers et moraux. Ceux-ci peuvent légitimement en demander la réparation.

Il importe de rappeler, à cet égard, que toute décision ou tout manquement fautif d’une administration publique qui cause à un tiers un préjudice direct et certain engage sa responsabilité .

En l’état actuel, le non-respect par les services de l’État, des Régions et de l’ASP, de leurs engagements d’instruire et de verser « chaque année » les aides dues aux agriculteurs, devrait être regardé comme un manquement fautif de nature à engager la responsabilité de ces administrations.

Tous les préjudices causés directement par ces retards de versement sont susceptibles d’être indemnisés : non seulement les préjudices financiers (frais bancaires, pertes de chiffre d’affaire…), mais également les préjudices moraux (troubles dans les conditions d’existence…).

Pour être indemnisés, il est cependant nécessaire que ces préjudices soient établis, qu’ils soient suffisamment certains (et non pas seulement éventuels) et qu’ils aient été directement causés par les retards de paiement des aides. Les préjudices imputables à d’autres causes (choix de gestion, aléas climatiques, problèmes structurels…), ou indirectement imputables aux retards de paiement, ne pourront donner lieu à une réparation financière.

En pratique, ces recours indemnitaires sont obligatoirement précédés de l’envoi aux administrations concernées d’une demande indemnitaire préalable, qui peut éventuellement aboutir, dans le meilleur des cas, à une solution amiable. C’est dans l’hypothèse où celles-ci refuseraient de faire une proposition d’indemnisation acceptable que les agriculteurs, représentés par un avocat , pourraient être conduits à saisir le tribunal administratif territorialement compétent d’un recours indemnitaire.

Il importe enfin de préciser que ces actions indemnitaires ont toujours un caractère personnel. Cela signifie que chaque agriculteur subissant des retards de paiement doit engager une action indemnitaire individuelle pour réclamer l’indemnisation de ses propres préjudices.

L’action collective administrative (ou « class action »), créée par la loi du 18 novembre 2016, qui permet à des associations d’introduire des actions en déclaration de responsabilité au profit d’un ensemble de personnes placées dans une situation similaire qui ont subi un même dommage, n’est pas ouverte en ce domaine.

III– Avant d’engager de tels recours, il est cependant nécessaire, pour chaque agriculteur, d’en examiner l’opportunité.

Comme toute action contentieuse, il importe que les chances de succès des recours envisagés soient suffisamment sérieuses et que les montants en jeu soient suffisamment importants, pour éviter d’engager des actions dépourvues de réel intérêt et des frais inutiles ou disproportionnés.

Engagés à bon escient, ces recours peuvent en revanche permettre aux agriculteurs concernés d’obtenir, à l’amiable ou à l’issue d’une procédure contentieuse, le règlement complet des aides agricoles qui leur restent dues et le dédommagement des préjudices qu’ils ont subis depuis 2015.

On peut espérer que ces actions inciteront les services de l’État et des Régions à prendre la pleine mesure des graves dysfonctionnements constatés dans la gestion des aides agro-environnementales et climatiques et des aides à l’agriculture biologique, et à suivre les justes préconisations de la Cour des comptes, pour éviter que de tels dysfonctionnements, lourds de conséquences, se reproduisent.

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